En el procedimiento simplificado de la EAE, el promotor elabora directamente el estudio ambiental y selecciona las alternativas en base a las cuales desarrollará la versión final del Plan. A diferencia del procedimiento ordinario, el órgano ambiental solo estudia la documentación inicial, que consta del documento ambiental estratégico y de lo que la LEA llama el borrador del plan, y tras las pertinentes consultas, emite el informe ambiental estratégico confirmando que el plan no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente (en caso de que pueda tenerlos, el órgano ambiental elabora el documento de alcance y ordena llevar a cabo la EAE ordinaria). Naturalmente, los instrumentos de planeamiento que pueden someterse a EAE simplificada son aquéllos sobre los que, a priori, cabe esperar que no tengan efectos significativos sobre el medio ambiente. Si bien sobre algunos de estos instrumentos puede señalarse a priori (desde la propia norma legal) que carecen de tales efectos significativos (es el caso de los estudios de detalle y de los catálogos), en la mayoría de ellos no puede afirmarse que hayan de ir siempre por el procedimiento simplificado, ya que habrá que analizar los contenidos concretos de sus determinaciones. Por ejemplo, la LSENPC establece en su artículo 86 que los instrumentos que se limiten a la ordenación pormenorizada serán objeto de evaluación ambiental simplificada; sin embargo, si esos instrumentos admiten la implantación de usos que, según el anexo de la LEA, están sometidos a evaluación de impacto, habrán de someterse al procedimiento ordinario. También en ese artículo se establece que los proyectos de interés insular o autonómico seguirán el procedimiento simplificado, pero si el PII contiene determinaciones de ordenación estructural (por ejemplo, la creación de un sistema general o la modificación de la clasificación del suelo) habrá de pasar por una EAE ordinaria. Sería muy conveniente aprovechar la reciente iniciativa de modificación de la LSENPC para precisar, en base a las determinaciones que contengan, los supuestos que han de someterse a cada uno de los dos procedimientos de EAE. Pero en el borrador de proyecto presentado a información pública no se hace.
En todo caso, la nota diferencial de la EAE simplificada es que el promotor elabora directamente tanto la ordenación (justificando la alternativa elegida entre las posibles razonables y viables) como la evaluación ambiental y el órgano ambiental simplemente confirma la hipótesis de partida: que el plan no genera efectos significativos sobre el medio ambiente. Al seleccionarse directamente por el promotor las alternativas más idóneas, no tiene sentido que el plan sometido a EAE simplificada cuente con fase de Avance, cuya finalidad fundamental es exponer a participación pública las alternativas de ordenación. Ello es congruente con que el contenido del plan se limite a aspectos de ordenación pormenorizada. Pero, por la misma razón, no se justifica que la documentación que se envía al órgano ambiental sea un “borrador” (ciertamente con más contenido que el borrador de la EAE ordinaria) ya que lo lógico sería que se remitiera la propuesta final del plan. De este modo no solo se reduciría el plazo de tramitación total sino, sobre todo, se permitiría al órgano ambiental valorar los efectos sobre el medio ambiente de la ordenación completa.
Así pues, a mi juicio, se debería aprovechar la iniciativa de modificación de la LSENPC para regular el procedimiento simplificado de la EAE de modo que resulte una mejor integración en la tramitación sustantiva de los planes sujetos al mismo. Así, en primer lugar, habría de precisarse cuáles determinaciones de planeamiento no tienen, en principio, efectos significativos sobre el medio ambiente, de modo que el promotor de un plan cuyo contenido se limite a las mismas sepa a priori que ha de someterse al procedimiento simplificado. En segundo lugar, debería establecerse que estos planes deben elaborarse hasta su versión final, incorporando, además de las determinaciones sustantivas de ordenación, el contenido ambiental preciso tanto para avalar que aquellas no generan efectos significativos sobre el medio ambiente como que las alternativas de ordenación elegidas son las más idóneas. Esa documentación completa se aprobaría inicialmente por el órgano sustantivo y, en el mismo acto, se sometería a información pública y consulta a administraciones y se remitiría al órgano ambiental. De este modo, recibidos, en tiempo más o menos simultáneo, tanto el informe ambiental estratégico del órgano ambiental como las alegaciones de la ciudadanía y los informes de las administraciones, el órgano sustantivo haría las correcciones procedentes y, siempre que éstas no fueran sustanciales, procedería a acordar la aprobación definitiva del plan.
Esta propuesta se separa de la que es la práctica habitual, en la que no se aprueba inicialmente el plan hasta que se cuenta con el informe ambiental estratégico. Se hace así, a mi entender, por mera inercia derivada de la legislación anterior (Ley estatal 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente), en base a la cual, antes de la aprobación inicial de cualquier plan se había de contar con el informe de sostenibilidad ambiental, pese a que en el marco legal vigente (tanto estatal como canario) nada impide que el plan se apruebe inicialmente antes de que el órgano ambiental emita el informe ambiental estratégico. Ello no supondría en absoluto ninguna inseguridad jurídica, ya que lo único que está haciendo el órgano sustantivo es someter a información pública y consultas su propuesta final de ordenación, debidamente evaluada ambientalmente. Falta, ciertamente, la confirmación por el órgano ambiental de que dicha ordenación no genera efectos significativos sobre el medio ambiente, como sostiene el promotor del plan. Pero esa ausencia carece de relevancia para estos trámites. En el peor de los casos, el órgano ambiental declarará que el plan ha de someterse a EAE ordinaria y, por tanto, habría nuevos periodos de información pública en la tramitación sustantiva, sin que eso invalidara el ya producido. También el órgano ambiental podría “imponer” correcciones al documento para un mejor cumplimiento de los objetivos ambientales; si esas correcciones son sustanciales, el plan habría de volverse a someter a información pública, del mismo modo que si se introducen cualesquiera correcciones sustanciales derivadas de las alegaciones o de los informes de las administraciones. Pero lo más frecuente será que el informe ambiental estratégico del órgano ambiental confirme que el plan no tiene efectos significativos y, como mucho, plantee algunas correcciones no sustanciales y que, por tanto, no exigirían nueva información público.
Hasta aquí, las propuestas que deberían incorporarse en la reciente iniciativa de modificación de la LSENPC para la integración de ambos procedimientos de EAE en el sustantivo de los planes, mejorando la finalidad de la evaluación ambiental del planeamiento y, a la vez, reduciendo los plazos de tramitación (uno de los objetivos de la reforma). Ahora bien, es importante remarcar que el proyecto de Ley incorpora una modificación de mucho calado que es que no todos los instrumentos de planeamiento deben someterse a evaluación ambiental, ni siquiera a la simplificada. Sobre esta posibilidad ya traté en un post de hace casi dos años. Señalaba entonces que recientes sentencias, tanto del Tribunal Constitucional como del Supremo, avalaban la innecesariedad de someter un instrumento de planeamiento a evaluación ambiental cuando se constata motivadamente a priori que no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente. También decía que el Tribunal Supremo establecía que la exclusión de la EAE no podía hacerse de instrumentos de planeamiento en sí mismos, sino en cada caso concreto en función de sus contenidos específicos. Las consecuencias de este planteamiento jurisprudencial era, a mi juicio, que el promotor de un plan decía decidir, al iniciar su tramitación, si solicitar evaluación ambiental o no. Ahora bien, para evitar problemas prácticos, lo conveniente sería que el Gobierno de Canarias, a través de una norma legal, precisase los contenidos concretos de ordenación que deben someterse a EAE, señalando para cada uno de ellos el procedimiento que correspondiese.
El proyecto de modificación de la LSENPC asume este planteamiento, pero no lo resuelve correctamente. En la letra b) del artículo 86.2 introduce que no deben someterse a EAE simplificada (y naturalmente tampoco a la ordinaria) “las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación que no constituyan variaciones fundamentales de las estrategias y directrices de los planes aprobados ni diferencias sustanciales en los efectos previstos o en la zona de influencia”. La intrincada y ambigua redacción de este texto no permite en absoluto decidir con mínima seguridad jurídica si un plan concreto queda o no excluido de EAE. ¿Cómo concluir que una modificación no varía “fundamentalmente” las estrategias y directrices de los planes aprobados, cuando tales planes no cuentan, como es la regla, con la definición explícita de sus “estrategias” y/o “directrices” y mucho menos con la regulación de los márgenes a partir de los cuales el separamiento de las misma ha de considerarse “fundamental”? ¿Cómo saber si la modificación genera diferencias sustanciales en los efectos ambientales de la ordenación aprobada si no es, justamente, llevando a cabo una evaluación ambiental? En resumen: compartiendo la intención que subyace en esta propuesta del proyecto de Ley, considero que su redacción la convertirá en inútil en la práctica, toda vez que difícilmente el promotor de una modificación se “atreverá” a no solicitar la EAE, y si lo hace, lo normal es que el órgano sustantivo (los funcionarios del Ayuntamiento o del Cabildo) la requieran. En el mejor de los casos, lo que probablemente ocurrirá es que se consuma un tiempo significativo en discusiones (a veces bizantinas) sobre si la modificación se encuentra en los ambiguos supuestos de la redacción propuesta, pidiendo al correspondiente órgano ambiental que se pronuncie, para al final concluir que, por seguridad jurídica, es mejor someterla a la EAE simplificada. En resumen: el plazo de tramitación resultará más largo que si directamente se hubiera solicitado la EAE.
Como conclusión de estos dos posts, entiendo que ha de aprovecharse esta iniciativa de modificación de la LSENPC para elaborar una nueva redacción del artículo 86 que regule completamente la evaluación ambiental estratégica, definiendo los dos procedimientos, así como la exclusión, e integrándolos congruentemente en el proceso sustantivo de formulación de los instrumentos de planeamiento. Ello pasa, necesariamente, por identificar las distintas determinaciones de los planes en función de su capacidad de generar efectos significativos sobre el medio ambiente y, en base a ello, establecer el procedimiento de EAE que procede (o la exclusión de éste). Como primera aproximación (necesariamente simplificada), creo que deberían someterse a EAE ordinaria los planes o sus modificaciones que impliquen determinaciones de ordenación estructural, básicamente la alteración de la clasificación o categoría del suelo (salvo que sean meros ajustes) y la creación de nuevos sistemas generales. Los instrumentos de planeamiento que se limiten a determinaciones de ordenación pormenorizada deberían someterse, por lo general, al procedimiento simplificado, salvo que, como establece la LEA, afecten a espacios de la Red Natura 2000 o permitan la autorización de proyectos sometidos legalmente a evaluación de impacto. Finalmente, de estas determinaciones habría que identificar aquéllas de las que cabe afirmar a priori que no generan efectos significativos y, por tanto, los planes que se limiten a las mismas quedarían excluidos de EAE.
Y una última consideración: el proyecto de Ley debería dejar claro, a mi juicio, que todo instrumento de planeamiento que suponga la habilitación de una actuación de urbanización sobre terrenos en situación rural (uso la terminología de la legislación estatal para mayor claridad) debería someterse a EAE ordinaria salvo que el planeamiento que haya legitimado esa actuación lo haya sido en el marco de la LEA. Estoy pensando en tantos sectores urbanizables que se clasificaron hace varias décadas (sin ninguna evaluación de sus efectos ambientales y en situaciones muy distintas a las actuales) y sobre los que no se ha llevado a cabo ninguna actuación efectiva (incluso aunque se hayan aprobado sus ordenaciones pormenorizadas). No es admisible, por ejemplo, que en estas fechas se tramite un plan parcial o la modificación de uno aprobado, en un sector cuya urbanización hoy en día sería más que discutible. En tales casos, por más que el contenido del planeamiento se limite a la ordenación pormenorizada, es necesario valorar los efectos ambientales de la propia clasificación del suelo; y ello exige una evaluación ambiental estratégica por el procedimiento ordinario.
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