¿Está sujeta a autorización municipal la ejecución de proyectos de obras y servicios promovidos por las administraciones públicas? El primer antecedente se encuentra en el artículo 167 de la Ley del Suelo de 1956 que establecía que “1. Cuando los actos relacionados en el artículo ciento sesenta y cinco (los sujetos a licencia) se proyectaren por algún órgano del Estado, el titular del mismo lo pondrá previamente en conocimiento del Ayuntamiento, el cual deberá notificarle la conformidad o disconformidad con los Planes de ordenación” y “2. En caso de disconformidad, la ejecución del proyecto se someterá a decisión del Consejo de Ministros”. Es decir, las obras de cualquier órgano del Estado (recuérdese que estábamos en un Estado centralizado) solo se notificaban al Ayuntamiento para que informara sobre su adecuación al planeamiento, pero no para que las autorizara.
En el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 esta regulación pasó al artículo 244, denominado justamente “actos promovidos por Administraciones públicas”. El contenido es exactamente el mismo que el del TRLS-76 pero añadiendo un último epígrafe por el que se amplía este régimen a los órganos de las Comunidades Autónomas, que ya contaban con las competencias plenas en materia de urbanismo. No obstante, el Tribunal Constitucional, en su conocidísima sentencia 61/1997, declaró la nulidad de la obligación de someter a licencia las obras públicas y más aun que se aplicara dicho régimen a las actuaciones de las CCAA (la sentencia no argumenta explícitamente sobre el artículo 244, pero obviamente su fallo de nulidad se basa en razones competenciales). En resumen, a partir de entonces quedó claro que competía al Estado regular el régimen autorizatorio de sus obras públicas y a las Comunidades Autónomas el de las suyas.
La primera Ley estatal que abordó el asunto limitándose a sus competencias fue la 6/1998 sobre régimen del suelo y valoraciones (la promovida por el PP de Aznar) que, aunque no reguló nada al respecto, señaló expresamente en la disposición derogatoria única que se mantenían vigentes los epígrafes 2, 3 y 4 del artículo 244 del TRLS-92 (los no anulados por la sentencia del Constitucional). Eso creaba una cierta ambigüedad porque, de un lado se había suprimido la obligatoriedad de licencia para las obras públicas, pero, por otro, mantenía que el trámite de notificación al Ayuntamiento y decisión por el Consejo de Ministros era de aplicación solo en casos de urgencia o excepcional interés público. Parece razonable deducir que, si no se daban esos requisitos, el Estado debía solicitar licencia. En el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 se mantuvo la misma regulación en la disposición adicional décima que a fecha de hoy sigue vigente.
El Tribunal Constitucional se pronunció el 11 de mayo de 1995 sobre la necesidad o no de licencia municipal en las obras del Estado. En 1989, el Alcalde de Algeciras suspendió unas obras que estaba efectuando la Junta del Puerto (órgano estatal) porque carecían de licencia municipal. La sentencia señaló contundentemente que todas las obras del Estado (salvo aquéllas exceptuadas por ley específica, como las carreteras), incluso las que se ejecuten en zona marítimo terrestre, requieren licencia municipal. Solo pueden exonerarse cuando se cumplen los requisitos de urgencia o excepcional interés público, y siempre que se cumpla el procedimiento de notificación al Ayuntamiento (lo que la Junta del Puerto no había hecho). Esta sentencia se apoyaba en la regulación del artículo 180 del TRLS-76. Como su contenido (referido al ámbito estatal) se ha mantenido hasta la fecha, debo deducir que los órganos estatales siguen sometidos a la obligación de obtener licencia o, en caso de urgencia o excepcional interés pública, notificar el proyecto al Ayuntamiento y, en caso de que sea disconforme con el planeamiento y así proceda, autorizarlo por el Consejo de Ministros. Conozco varios casos en que esto no se cumple.
Vayamos ahora a las obras públicas promovidas por administraciones no estatales que, en nuestro caso, serían las del Gobierno de Canarias y las de los Cabildos Insulares. La primera regulación autonómica al respecto apareció en la Ley 7/1990 de Disciplina Urbanística y Territorial, cuyo artículo 4º.2 establecía que “la Administración de la Comunidad Autónoma o el Cabildo Insular promotores remitirán el proyecto a los Ayuntamientos afectados para que informen, por el plazo de un mes … En caso de disconformidad (con el planeamiento municipal) se elevará el proyecto al Gobierno de Canarias, el cual decidirá si procede o no su ejecución, y en el primer caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación”.
El artículo 167 de la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio de Canarias (recogido con el mismo número en el Texto Refundido de 2000) mantuvo la exención de licencia a “los actos de construcción, edificación y uso del suelo incluidos en los proyectos de obras y servicios públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma y los Cabildos Insulares”, si bien obligando a éstos al procedimiento de cooperación interadministrativa, con resolución final, en caso de disconformidad con el planeamiento municipal, por el Gobierno de Canarias, que determinará la procedencia de modificar el plan. En la vigente Ley 4/2017, el artículo 334, mantiene en lo fundamental la misma regulación, con dos salvedades relevantes. La primera que la autorización de las obras de los Cabildos (y la eventual resolución de discrepancias) pasa a ser competencia de éstos y no del Gobierno de Canarias. La segunda, que se suprime la anterior referencia a la modificación del planeamiento en caso de autorizar un proyecto que lo incumple.
Así pues, el legislador canario, desde el inicio, ha exonerado a la Administración de la Comunidad Autónoma y a los Cabildos de la necesidad de licencia municipal en cualquier proyecto de obras o servicios públicos (artículo 19 LSENPC). Es una diferencia clara respecto del régimen de la legislación estatal para las obras del Estado que, como regla general, les exige licencia municipal, salvo que se justifique expresamente que hay razones de urgencia o de excepcional interés público (también tienen un régimen excepcional las obras públicas de interés general, pero de momento no entro en ese asunto). Ni el Gobierno de Canarias ni los Cabildos tienen que argumentar urgencia o excepcional interés público para estar exentos de autorización municipal; siempre lo están. Distinto es que, en el procedimiento de cooperación interadministrativa, hayan de exponer el interés público relevante de la actuación que pretenden, en especial cuando es disconforme con el planeamiento municipal. Sobre ello trato en la siguiente entrada.
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