En el proceso de elaboración de un instrumento de planeamiento –sea urbanístico o territorial– hay una fase fundamental e imprescindible que es la que, desde el Reglamento de Planeamiento de 1978, se ha venido denominando Avance. El Avance era, en ese Reglamento, el documento en el que, tras los análisis y diagnósticos previos, se recogían los criterios y objetivos del plan y se presentaban las distintas alternativas de ordenación razonables y viables. Posteriormente, vistas las sugerencias e informes recibidos, el promotor del planeamiento elegía la(s) alternativa(s) más adecuada(s) y, en base a ella, culminaba la ordenación hasta el nivel de desarrollo exigido. El nuevo documento, que se aprobaba inicialmente, volvía a someterse a participación pública y consulta a las administraciones para luego, con las correcciones pertinentes, aprobarse definitivamente y entrar en vigor. Tal era –y es– el esquema del procedimiento de formulación de un instrumento de planeamiento en el que dos eran sus condiciones básicas: plantear alternativas de las soluciones “generales” de ordenación (las que hoy llamamos “estructurantes”) y asegurar la participación ciudadana (y de las administraciones públicas) tanto en la discusión de esas alternativas como sobre la ordenación final.
Este esquema general, no obstante, se simplificaba cuando el instrumento de planeamiento que se formulaba se limitaba a aspectos de detalle (las determinaciones pormenorizadas), sin que se alteraran las soluciones generales de ordenación (el modelo de ordenación definido por las determinaciones estructurantes). En tales supuestos, la legislación no exigía que en la formulación del plan se elaborase el Avance, de modo que se presentaba a participación pública el documento de ordenación final, tras ser aprobado inicialmente. Aun así, el promotor del plan había de plantear distintas alternativas de ordenación –referidas a los aspectos pormenorizados que eran objeto del mismo–. La diferencia estribaba en que la ponderación de las mismas y la selección de las más adecuadas se resolvía directamente por el promotor. De tal modo, en la Memoria del documento aprobado inicialmente que se sometía a participación pública debía constar la exposición de las alternativas consideradas, su ponderación y, sobre todo, la justificación suficientemente motivada de la idoneidad de las finalmente seleccionadas.
La introducción de los procedimientos de evaluación ambiental estratégica (EAE) en los procesos de formulación del planeamiento, establecidos por legislación básica estatal (Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental) obligó a las Comunidades Autónomas a armonizarlos con los propios que regulaban la tramitación de los planes urbanísticos y territoriales. A este respecto, hay que recordar que la evaluación ambiental tiene carácter instrumental respecto del procedimiento administrativo de aprobación de los planes (artículo 5.1 LEA); su finalidad es analizar y valorar los efectos que las determinaciones de éstos pueden tener sobre el medio ambiente. Por tanto, los distintos documentos y actos propios de la EAE deben tener el contenido congruente con el de los documentos del plan en cada fase de su formulación y, lógicamente, insertarse en la fase procedente de la tramitación sustantiva de éste. Sin embargo, esta coordinación entre ambos procedimientos no está, a mi juicio, adecuadamente resuelta en la legislación territorial canaria, ni tampoco se hace en el anteproyecto elaborado recientemente por el Gobierno. Paso a continuación a señalar las que considero incongruencias entre ambos procedimientos.
Como cuestión previa han de aclararse cuáles son las diferencias fundamentales entre los dos procedimientos regulados en la LEA: el ordinario y el simplificado. El ordinario tiene dos fases. En la primera el órgano ambiental recibe una documentación preliminar del futuro planeamiento (borrador y documento inicial estratégico) y, tras las pertinentes consultas, remite al promotor el llamado documento de alcance “que tiene por objeto delimitar el contenido, la amplitud, nivel de detalle y grado de especificación que debe tener el estudio ambiental estratégico”. En base a este documento de alcance, el promotor elabora el estudio ambiental estratégico, “en el que se identificarán, describirán y evaluarán los posibles efectos significativos en el medio ambiente de la aplicación del plan o programa, así como unas alternativas razonables técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito de aplicación geográfico del plan o programa”.
Como es obvio, cuando el promotor solicita el inicio de la EAE ordinaria, no ha elaborado el estudio ambiental estratégico (ya que debe elaborarlo a partir de recibir el documento de alcance). Ahora bien, el estudio ambiental estratégico incluye los contenidos que forman parte de la información y diagnóstico previos a la elaboración de las soluciones de ordenación. Consiguientemente, en tanto no se elabore el estudio ambiental estratégico, no cabe plantear soluciones de ordenación (tampoco alternativas de ordenación, ni siquiera a nivel general). De ahí se deduce que la documentación inicial (con la que el promotor solicita el inicio de la EAE) no debe contener alternativas de ordenación, pese a que en el Anexo del Reglamento de Planeamiento se establece que en el borrador del plan se describirán las actuaciones propuestas y las distintas romas de materializarlas (alternativas), así como los posibles impactos ambientales de cada una de estas alternativas, si bien sin evaluarlos. A mi juicio, esta regulación supone separarse de la finalidad prevista para esta fase inicial en la LEA, convirtiendo el borrador y el documento inicial estratégico en una especie de Avance, si bien incompleto ya que no incorpora la evaluación de las alternativas.
El argumento que se ha expuesto para defender que la documentación inicial en la EAE ordinaria debe incorporar estos contenidos proviene de la lectura, a mi juicio errónea, del artículo 18.1 LEA que regula el contenido mínimo del documento inicial estratégico. Las letras a), c), d) y e) son plenamente compatibles con la que creo que es la finalidad que el legislador estatal atribuye a esta fase. Cuando la administración promotora decide llevar a cabo una iniciativa de planeamiento, ha de tener claro los objetivos que persigue (letra a), el desarrollo que exige el plan (letra c) y las incidencias previsibles sobre otros planes (letra e). También sabe qué tipo de determinaciones podrá contener el plan, pero no los valores concretos de dichas determinaciones (por ejemplo, si lo que se pretende es llevar a cabo una operación de nueva urbanización para albergar el crecimiento residencial, se sabe a priori que el plan incluirá determinaciones de clasificación y categorización del suelo, pero no cuáles son éstas ni sobre qué terrenos se aplicarán, ya que las soluciones de ordenación alternativas no pueden establecerse hasta contar con la información y diagnóstico del estudio ambiental estratégico). Así pues, hay que interpretar que cuando la LEA se refiere a los potenciales impactos ambientales no está requiriendo al documento inicial estratégico que identifique los que produce cada alternativa, sino que señale sobre cuáles aspectos del medio ambiente las determinaciones del futuro plan pueden (por eso el término “potenciales”) producir efectos significativos.
Pero la clave de la errónea interpretación del Anexo del Reglamento de Planeamiento sobre el alcance y contenido del documento inicial se centra en la letra b) del artículo 18.1 LEA. El texto legal dice “el alcance y contenido del plan o programa propuesto y de sus alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables”, del que se ha deducido que este documento inicial debe contener las alternativas. Sin embargo, en la lectura se obvia la preposición “de” del texto legal. Lo que dice esa letra b) es que el documento inicial estratégico debe incluir no las alternativas de ordenación, sino el alcance y contenido de las mismas. Es decir, sabiendo en ese momento inicial cuáles son los objetivos que se persiguen con la iniciativa de planeamiento, y también qué tipo de determinaciones constituirán su contenido, es posible saber también qué tipo de alternativas han de plantearse y cuál ha de ser el alcance de las mismas. Lo que está exigiendo la LEA en esta fase inicial es que el promotor informe al órgano ambiental de los criterios con los que se elaborarán las alternativas de ordenación, una vez que se cuente con el estudio ambiental estratégico. A la vista de estos criterios, el documento de alcance el órgano ambiental señalará las consideraciones pertinentes para que el promotor elabore el estudio ambiental estratégico.
Esta interpretación, que es la que se ajusta al procedimiento diseñado en la LEA, no es la que habitualmente se sigue en las EAE en Canarias, lo cual se traduce en una desvirtuación de la formulación de los planes. De hecho, con las exigencias del Anexo del Reglamento de Planeamiento, se está convirtiendo el borrador y el documento inicial estratégico en una suerte de Avance y estudio ambiental estratégico incompletos y, a la vez, poniendo en cuestión la utilidad del documento de alcance que elabora el órgano ambiental. Ahora bien, lo cierto es que el documento de alcance pocas veces tiene verdadera utilidad, ya que la regulación del contenido del estudio ambiental estratégico (que es precisamente la finalidad del documento de alcance) ya viene establecida en el Anexo IV de la LEA. Justamente por eso, en la práctica de las EAE canarias, lo que hace el órgano ambiental es entrar en dicho documento de alcance (con mayor o menor claridad) sobre los efectos ambientales de las alternativas de ordenación, aportando al promotor criterios para la evaluación de éstas en la siguiente fase del Avance de planeamiento.
A mi modo de ver, aunque esta forma de actuar no responda al modelo establecido en la LEA, puede ser positiva porque (debidamente reformada) permitiría una agilización procedimental sin alterar la finalidad de la evaluación ambiental (antes bien, reforzando su eficacia). La clave radica, a mi juicio, en considerar que el estudio ambiental estratégico debe ser un documento cuyo contenido se debe ir completando en paralelo a la elaboración del instrumento de planeamiento, con el alcance que procede en cada fase de la formulación de éste. Así, lo razonable y más eficiente, sería que la primera documentación que remita el promotor al órgano ambiental fuera la correspondiente a la fase de Avance del plan. El documento sustantivo (llamémosle borrador para armonizar con la terminología de la LEA) contendría las alternativas de ordenación debidamente evaluadas ambientalmente (y también respecto de otros factores no estrictamente ambientales); el documento ambiental (llamémosle estudio ambiental estratégico por los mismos motivos) contendría, además de lo exigido en el artículo 18. 1 LEA, los contenidos de los primeros seis números del Anexo IV LEA, con el alcance propio de las soluciones generales del documento sustantivo (las de un Avance). Consecuentemente, el pronunciamiento del órgano ambiental (llamémosle documento de alcance) establecería las instrucciones para “seguir elaborando” el estudio ambiental estratégico en la fase de desarrollo del plan y, además, contendría una previa “declaración ambiental” sobre los aspectos propios de la ordenación estructurante. Este planteamiento no contradeciría la letra de la LEA pues los contenidos que esta exige tienen carácter de mínimos.
Este nuevo esquema procedimental implicaría que los procedimientos de EAE ordinaria se iniciarían cuando el promotor hubiera elaborado el Avance del Plan (borrador, en los términos de la LEA) con el correspondiente contenido ambiental (documento inicial estratégico en los términos de la LEA, pero complementado con los contenidos propios del estudio ambiental estratégico al nivel de esta fase de Avance). Naturalmente, antes de elaborar esta documentación, el promotor contaría con los resultados de la consulta pública prevista en el artículo 6 LSENPC, de modo que se habría tenido en cuenta la opinión de la ciudadanía sobre la iniciativa de planeamiento e incluso sobre eventuales soluciones de ordenación propuestas por ésta. De otra parte, en orden a la mayor agilización procedimental, el acuerdo de solicitud de inicio de la EAE ordinaria debería ser simultáneo al de sometimiento del Avance a participación pública. Este periodo de información pública debería hacerse coincidir con el plazo durante el cual el órgano ambiental somete a consultas los documentos recibidos (artículo 19 LEA). Culminados ambos procesos y a la vista de sus resultados, el órgano ambiental emitiría el documento de alcance en el cual, como ya se ha señalado, se pronunciaría sobre los efectos ambientales de las distintas alternativas, estableciendo los criterios pertinentes desde la óptica ambiental, para la selección de alternativas y desarrollo ulterior del plan.
Esta propuesta comporta, a mi juicio, notables ventajas sobre la regulación actual y sobre la forma en que se están llevando a cabo los procedimientos ordinarios de evaluación ambiental. En primer lugar, permite contar con un pronunciamiento del órgano ambiental sobre las alternativas de la ordenación estructural (a modo de una primera fase de la Declaración Ambiental Estratégica). Que el órgano ambiental se pronuncie sobre las alternativas generales y su evaluación ambiental resulta fundamental para que el órgano sustantivo decida la o las alternativas en base a las cuales ha de culminar la formulación del instrumento de planeamiento. Además, supondría una disminución de los plazos de la tramitación en su conjunto. En la actualidad, hasta que no se ha culminado esa primera fase de la EAE (con el documento de alcance), el promotor no puede empezar a elaborar el Avance. Todo es tiempo (no menos de seis meses) se ahorraría, ya que lo que llegaría al órgano ambiental sería el Avance (si bien denominándolo borrador).
El borrador de proyecto de Ley de actualización de la LSENPC (sometido a información pública el pasado 19 de marzo) no plantea este esquema. Lo que hace, tanto en los planes insulares como en los generales, es mantener la actual regulación de la que he llamado fase inicial de la EAE ordinaria para, una vez elaborado el documento de alcance, el promotor elaboraría lo que pasa a llamarse versión inicial del plan. Esta versión inicial se corresponde con lo que antes de denominaba Avance y en ella se incluyen las alternativas de ordenación debidamente evaluadas. A la vista de las alegaciones e informes recibidos tras el periodo de participación de esta documentación (pero sin contar con la opinión del órgano ambiental), el órgano sustantivo opta por las alternativas “que resulten más equilibradas desde la perspectiva del desarrollo sostenible, previa ponderación de los aspectos económicos, sociales, territoriales y ambientales; y se modificará, de ser preciso, el contenido del estudio ambiental estratégico” y elabora la propuesta final del plan, que se remite al órgano ambiental para que emita la Declaración Ambiental Estratégica. Recibida ésta, y hechas las correcciones (no sustanciales) que procedieran, el órgano sustantivo aprueba definitivamente el Plan. El cambio más relevante en esta nueva regulación que se propone es la supresión de la información pública y la consulta a administraciones tras la aprobación inicial del plan.
Esta propuesta del Gobierno supone, en efecto, un ahorro de los plazos de formulación del plan: entre cuarenta y cinco días y tres meses, que es el plazo establecido actualmente en la LSENPC. Ahora bien, excluir la propuesta final del plan de la información pública y de las consultas a las administraciones resulta frontalmente contraria al derecho de participación ciudadana en la ordenación urbanística y territorial. Téngase en cuenta que los dos periodos previstos actualmente en la legislación canaria (excluyo la consulta previa) responden a contenidos del plan muy distintos y, por lo tanto, tienen dos finalidades diferentes. En la información pública del Avance (o versión inicial en el proyecto de Ley) lo que se presenta son alternativas de ordenación general que reflejan las opciones posibles en cuanto al modelo estructural del plan. La finalidad de este periodo es recabar las opiniones de la ciudadanía y de las administraciones públicas sobre estas posibles soluciones generales para, a la vista de ellas, decidir la más adecuada, en base a la cual se elaborará la propuesta final del plan (actualmente, el documento que se aprueba inicialmente). Si se suprime la información pública y consulta a administraciones de la propuesta final, se estaría impidiendo a la ciudadanía conocer y alegar sobre la ordenación pormenorizada, cuyas determinaciones son las que más directamente afectan a sus derechos. No creo que haga falta argumentar más para concluir que no es admisible obviar este periodo de participación en la formulación de los planes.
Por último, conviene señalar que, al margen de la inaceptable disminución de plazos, esta propuesta de modificación legal no contribuye a mejorar la integración de la EAE en el proceso de formulación del planeamiento ni a mejorar la calidad del planeamiento (en sus efectos ambientales) que es de lo que, en última instancia, se trata.
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