Según recoge la prensa, los empresarios canarios han reaccionado muy positivamente al reciente Decreto Ley 1/2024 de 19 de febrero de medidas urgentes en materia de vivienda, aplaudiendo especialmente que favorezca y simplifique la gestión administrativa. En tal sentido, el artículo 25 es el más relevante pues “declara la urgencia de cualesquiera trámites y procedimientos administrativos que sea preciso cumplimentar para ejecutar las actuaciones, lo que incluye, entre otros efectos, la reducción a la mitad de todos los plazos, sean de emisión de informes, autorizaciones o de resolución, entendiéndose favorables en el caso de que transcurran los plazos para su emisión, sin perjuicio, cuando sean aplicables, de las previsiones que establezca la legislación estatal”.
Que una norma legal imponga reducciones de plazos en los trámites administrativos es ya casi una costumbre y, por supuesto, nunca ha tenido efectos prácticos. De hecho, uno de los problemas más graves en el archipiélago (no sé cómo irá la cosa en el resto del Estado) es el excesivo alargamiento de plazos para resolver cualquier expediente (y eso cuando se resuelve), hasta el punto de que se habla, sin caer en exageración, de parálisis administrativa, con los gravísimos efectos negativos que ello supone para el desarrollo de Canarias. Pero, obviamente, establecer una reducción de plazos (cuando no se cumplen sin reducirse) no soluciona nada y solo valdrá para poner en evidencia la inutilidad de la norma. A mi modo de ver, afrontar este problema (algo que es imprescindible hacer) requiere varias medidas. La primera, aprobar modificaciones legales que permitan la resolución de los expedientes cuando la administración no cumple los plazos. La segunda, reforzar el personal técnico y jurídico de las administraciones canarias, muy en especial de los ayuntamientos. La tercera (desagradable pero necesaria) implementar mecanismos que conlleven consecuencias para los funcionarios y políticos que no cumplan los plazos de tramitación. En este post voy a referirme solo a la primera de las medidas apuntadas.
La medida está inventada desde siempre y se llama silencio positivo; es decir, si la administración no resuelve en plazo, la resolución es favorable. Pareciera que el Decreto establece en el citado artículo 25 el silencio positivo en los procedimientos administrativos precisos para amparar las actuaciones objeto de regulación. Así, podríamos entender que una licencia de obra para construir viviendas de protección o para adecuar una oficina al uso residencial se concedería por silencio positivo si transcurre la mitad del plazo legal (es decir, si el Ayuntamiento no ha resuelto en mes y medio). Dicho así, no es de extrañar que los empresarios (los promotores inmobiliarios, en concreto) se hayan entusiasmado porque es sabido que los tiempos que tardan los ayuntamientos en conceder (o denegar) licencias de obras son muchísimo mayores (se supera el año de media).
Pero, claro, hay trampa, porque el texto dice que los actos no resueltos en plazo se entenderán favorables “sin perjuicio, cuando sean aplicables, de las previsiones que establezca la legislación estatal”. “Sin perjuicio” es una expresión muy recurrida en la redacción de textos legales y no siempre bien empleada, pero en este caso no ofrece dudas: el silencio será positivo salvo que la legislación estatal establezca que el acto en cuestión conlleva silencio negativo. Y esto es precisamente lo que ocurre: el artículo 11.4.b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana establece que los actos que autoricen obras de edificación conllevan silencio negativo. Además, la sentencia 143/2017 del Tribunal Constitucional declaró que el Estado cuenta con títulos habilitantes para determinar el carácter negativo del silencio en este tipo de actos. Por tanto, no cabe que una norma autonómica cambie el sentido del silencio negativo que establece la ley básica para obras de edificación.
Pero es que, aunque se pudiera, veo bastante complicado establecer el silencio positivo para actos como los de edificación. Es cierto que la regla general es que, en los procedimientos iniciados a solicitud de un interesado, el vencimiento del plazo máximo legitima para entenderla estimada por silencio administrativo (artículo 24.1 LPACAP). Sin embargo, la propia LPACAP prevé supuestos en los que el silencio es negativo, además de señalar expresamente que una norma con rango de ley puede establecer el carácter desestimatorio del silencio para otros actos concretos (que es lo que ocurre con las licencias de obras, por ejemplo). El problema radica en que no se pueden adquirir por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación urbanística (artículo 11.3 Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).
Supongamos que en las licencias de obra operara el silencio positivo. Ha de suponerse que, al presentar el proyecto, el propietario estaría convencido de que cumple la ordenación urbanística. El Ayuntamiento no resuelve en el plazo legal (tres meses) y, por tanto, el promotor entiende que ha obtenido la licencia por silencio positivo y empieza las obras. Sin embargo, persiste la obligación de la administración de dictar resolución expresa la cual, por imposición del artículo 24.3 LPACAP ha de ser necesariamente confirmatoria del silencio, incluso aunque el informe técnico hubiera detectado que el proyecto no cumple la ordenación urbanística. En tal caso el propietario (de buena fe o no) habría adquirido facultades y derechos (de edificar y patrimonializar la edificación) contrarios a la ordenación urbanística. Entiendo que para evitar estas situaciones (y otras que se me ocurren derivadas de la fértil picaresca en estos asuntos) el legislador concluyó que en el caso de las licencias el silencio debe ser negativo.
No obstante, cabría conciliar el silencio positivo con la protección de la legalidad urbanística. Piénsese que el supuesto que he descrito es muy similar a una actuación con licencia (resolución expresa) que luego es recurrida y anulada por el Tribunal. En tal caso, el promotor debe legalizar (en el peor de los casos demoler lo construido) pero –y esto es lo fundamental– ha de ser indemnizado porque el Ayuntamiento incurrió en responsabilidad patrimonial. Es decir, el coste de haber resuelto mal el procedimiento de la licencia recae, como es justo, en el Ayuntamiento, no en el propietario. Pues bien, si el silencio en las licencias de obra fuera positivo y, con posterioridad al vencimiento del plazo, el informe técnico verificara que el proyecto incumple la ordenación urbanística, el Ayuntamiento estaría obligado a revisar de oficio la licencia (anulándola), paralizar las obras y ordenar su legalización, pero asumiendo todos los costes e indemnizaciones.
En cualquier caso, no podemos desde una normativa autonómica establecer el silencio positivo (y por eso el artículo 25 del reciente Decreto no va a valer para casi nada). Sin embargo, sí podríamos regular los efectos de los incumplimientos de plazo en la línea de lo expuesto en el párrafo anterior. Por ejemplo, establecer una cuantía indemnizatoria (un porcentaje del presupuesto de ejecución del proyecto) a favor del promotor por cada día que pase superado el plazo legal. Otro ejemplo, considerar sancionable el incumplimiento de plazos, graduando las sanciones según el tiempo y distinguiendo las responsabilidades entre funcionarios y políticos (ello exigiría que los ayuntamientos contaran con gestión electrónica de los expedientes, algo que debería estar implementado desde hace muchos años).
Se me dirá que son medidas excesivamente duras y probablemente es así. Pero hemos de ser conscientes de que el generalizado y muy exagerado incumplimiento de los plazos para resolver expedientes administrativos (no solo de licencias de obras, que es en lo que me he centrado en este post) es uno de los factores principales de la parálisis que vive Canarias, con gravísimos efectos para su desarrollo socioeconómico.
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