Cuando una Administración Pública decide ejecuta un proyecto que incumple el planeamiento vigente, la obra resultante queda en la situación que tradicionalmente se denominaba de fuera de ordenación. Hago un paréntesis para advertir que este supuesto no está claramente definido en la legislación canarias. Estos inmuebles no estarían en la situación legal de fuera de ordenación porque se erigieron con título habilitante. Pero tampoco responden a la situación de consolidación porque no son anteriores a la entrada en vigor del planeamiento respecto del cual resultan disconformes. En todo caso, parece evidente que, aunque sea a posteriori, lo que procede es “legalizar” dichas actuaciones; es decir, hacer que pasen a ser conformes con la ordenación urbanística.
De hecho, en la regulación estatal de los actos promovidos por la Administración General del Estado (disposición adicional décima del Texto Refundido de la Ley del Suelo) se establece que, en caso de que el Consejo de Ministros decida la ejecución de un proyecto contrario al planeamiento, “ordenará la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística que proceda, conforme a la tramitación establecida en la legislación reguladora”. En cambio, el artículo 334 LSENPC no impone a la administración que aprueba el proyecto (Gobierno de Canarias o Cabildo) que ordene la modificación del planeamiento para “legalizar” la actuación. En mi opinión, esta obligación debería recogerse expresamente en la Ley canaria, aprovechando la iniciativa de reforma actualmente en curso. De no hacerse así, se mantendría a largo plazo una situación contradictoria.
Asumiendo pues que, antes o después, se han de modificar las determinaciones de planeamiento que incumplió el proyecto autorizado, conviene reflexionar sobre la casuística que se puede presentar porque ello, entre otras cosas, arroja luz sobre los límites razonables que tiene la Administración en el ejercicio de esta posibilidad legal de actuar contra la ordenación vigente. Porque es importante darse cuenta de que si hay dudas razonables de que la actuación que se autoriza podría no ser “legalizada” mediante una posterior modificación del planeamiento que incumple, la Administración promotora debería abstenerse de ejecutarla.
En primer lugar, la modificación no puede incurrir en reserva de dispensación. Es decir, no puede consistir en establecer sobre los terrenos que han sido objeto de la actuación pública una ordenación singular o especial que solo beneficia a determinados propietarios en detrimento de los demás y no se ampara en finalidades de interés público. La prohibición de la reserva de dispensación debería ser muy atentamente considerada por la administración promotora cuando al autorizar el proyecto se incumple una determinación del plan que es aplicable en todo el entorno y que, además, responde claramente a objetivos de interés público (o, al menos, los objetivos que la sustentan no son cuestionables por la propia actuación).
Ejemplo de este supuesto son algunas autorizaciones de instalaciones de energía renovable acordadas por el Gobierno de Canarias en aplicación del artículo 6 bis de la Ley 11/1997 de regulación del sector eléctrico canario incumpliendo determinaciones del Plan Insular de Ordenación de Tenerife (y que el Gobierno ordenaba que se modificaran). Las instalaciones a que me refiero se ubicaban en terrenos adscritos a áreas de protección ambiental cuyo régimen normativo las prohibía. La modificación que habría de hacer el Cabildo nunca podría consistir en excluir los terrenos donde se autorizaron esas instalaciones de la categoría de protección ambiental, a modo de “islas” puntuales de otra categoría, ya que ello sería obviamente una reserva de dispensación. Para eludirla, habría de suprimirse la prohibición de las instalaciones en las áreas de protección ambiental, lo que, a su vez, plantea otro tipo de problemas que trato más adelante (dicho sea entre paréntesis, el Cabildo de Tenerife no ha llegado a tramitar nunca este tipo de modificaciones del PIOT).
Por tanto, el primer requisito que debe verificarse para autorizar la ejecución de un proyecto contra el planeamiento es que la modificación de las determinaciones que incumple no implique una ordenación singular sobre los terrenos afectados. O, dicho de otra manera, que la nueva determinación resultante, además de justificarse en razones de interés público, opere sobre todos los supuestos similares dentro del ámbito territorial del planeamiento objeto de la modificación.
Se me ocurre como ejemplo de lo anterior un proyecto del Instituto Insular de Atención Social y Sociosanitaria (IASS) de Tenerife, consistente en una residencia de mayores en una parcela pública. El edificio proyectado superaba en una de sus fachadas la altura máxima establecida por el planeamiento urbanístico, si bien este exceso (que no llegaba ni a una planta completa) se producía por la regla de medición de la altura del plan debido a la pendiente de la parcela. El asunto generó una reflexión conjunta entre Cabildo y Ayuntamiento sobre la procedencia, desde la óptica del interés público, de que el planeamiento limitara la altura máxima de los equipamientos públicos, dado el carácter singular que deben adquirir en la conformación del paisaje urbano. Como resultado de ello, se tramitó una modificación del Plan General con una regulación específica de las condiciones edificatorias de los equipamientos públicos, atendiendo las diversas situaciones posibles de inserción del inmueble en la trama urbana. No se autorizó el proyecto por el procedimiento del 334 LSENPC, sino que se esperó a la aprobación municipal de la nueva ordenación, pero, a mi juicio, habría sido legítimo que el Cabildo autorizara la ejecución del proyecto con anterioridad a la modificación del PGO, una vez convencido de que la nueva ordenación (de aplicación a todos los equipamientos públicos del municipio, no solo a la parcela del proyecto) era mejor para el interés público que la vigente.
El ejemplo anterior es para mí un supuesto claro en el que habría procedido la autorización del proyecto por el procedimiento del 334. Desde luego, si la futura ordenación que habría de aprobarse para “legalizar” el proyecto que se pretende autorizar no es mejor desde la óptica del interés público que la vigente no procedería la autorización del proyecto. Pero este supuesto, en teoría, no puede producirse ya que se supone (véase post anterior) que la Administración promotora resuelve la discrepancia motivando que el interés público que justifica la determinación que se incumple es menos relevante que el de ejecutar el proyecto; consiguientemente la nueva determinación con la que el proyecto resultaría conforme estaría mejor adecuada al interés público que la vigente.
Ahora bien, no siempre está claro que, aun siendo positivo desde el interés público modificar la determinación del planeamiento vigente que el proyecto incumple, la mejor solución sea la que hace conforme al proyecto. Es decir, podría ocurrir que la mejor ordenación de los terrenos donde se pretende ejecutar el proyecto, siendo distinta de la vigente, siga dejando éste en situación de disconformidad. A este respecto no olvidemos que, si bien la ulterior modificación del planeamiento se formula para “legalizar” el proyecto, el propio proceso de redacción y tramitación de la nueva ordenación puede llevar a una solución distinta de la pretendida. Es decir, no siempre cabe asumir “a priori” que la modificación del planeamiento resolverá la adecuación del proyecto a la legalidad urbanística. En tales casos, la Administración promotora no debería autorizar el proyecto. Ampliaré este supuesto en el próximo post
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