Propuestas para agilizar la tramitación de licencias urbanísticas (2)

Lo que el Ayuntamiento debe verificar en una licencia urbanística

El artículo 342.3 LSENPC establece que, una vez admitida a trámite la documentación que acompaña a la solicitud de licencia, deberán emitirse informes que se pronunciarán sobre los siguientes extremos:

• Adecuación del proyecto o actuación a la legalidad ambiental, territorial y urbanística.
• Adecuación de la titulación académica y profesional de la persona redactora del proyecto.
• Adecuación del contenido documental del proyecto a las exigencias de la normativa básica estatal, incluido el visado colegial, en su caso.
• En su caso, aquellas otras materias en que así lo exija la normativa sectorial aplicable.
• Adecuación del contenido material del proyecto sobre accesibilidad y habitabilidad.

En cuanto a la adecuación del proyecto a la legalidad ambiental, territorial y urbanística, el artículo 13.3 RIPLUC define ésta como “el bloque normativo constituido por la legislación ambiental, territorial y urbanística, sus disposiciones reglamentarias de desarrollo, los instrumentos de ordenación ambiental, territorial y urbanística y las ordenanzas locales que regulan la construcción, transformación y uso del suelo, vuelo y subsuelo”. No ofrece dudas que el Ayuntamiento debe verificar que el proyecto cumple las disposiciones de la legislación que, en principio, serán las de aplicación contenidas en la LSENPC y en sus reglamentos que, en Canarias, conforma el bloque legal y reglamentario comprensivo sobre la materia. Tampoco las hay en que ha de comprobar la adecuación a los instrumentos urbanísticos municipales, sean planes u ordenanzas (básicamente, las de edificación y, en su caso, de urbanización).

Más discutible es si el Ayuntamiento de verificar el cumplimiento de las disposiciones de los instrumentos de planeamiento ambiental y territorial cuya formulación y aprobación no le compete (en la mayoría de los casos, lo hace el Cabildo Insular). Hay algunos ayuntamientos que sí lo hacen y otros, en cambio, cuando el proyecto puede estar afectado por algún instrumento de planeamiento ambiental o territorial lo remiten al Cabildo para que informe, con el consiguiente retraso en la tramitación de la licencia. En mi opinión, salvo cuando está expresamente exigido en la Ley, debe ser siempre el Ayuntamiento el que verifique la adecuación del proyecto a la normativa ambiental y territorial. Este criterio no solo se traduciría en aligerar la tramitación, sino también en que los redactores de los planes ambientales y territoriales establecieran con precisión las disposiciones de aplicación directa sobre los actos de ejecución (los sometidos a licencia) para que pudieran ser aplicadas inequívocamente por los funcionarios municipales, evitando márgenes de discrecionalidad interpretativa.

Mención específica requieren las actuaciones que se pretendan ejecutar en espacios naturales protegidos (tanto de la red canaria como de la Natura 2000) y en conjuntos históricos o sobre bienes del patrimonio cultural canario. En el primer caso, la Ley exige el informe del órgano de gestión (Cabildo) cuando se encuentre en terrenos categorizados como suelo rústico de protección ambiental o agraria (artículos 64.1 y 66.2 LSENPC). En mi opinión, los actos de ejecución en ENP deberían requerir informe previo del órgano de gestión si el espacio no cuenta con plan de ordenación vigente y, en tal caso, independientemente de la categoría urbanística de los terrenos objeto de actuación. Sin embargo, si existe plan de ordenación vigente en el espacio natural, debe ser el Ayuntamiento el que verifique la adecuación del proyecto al mismo, salvo en el caso de que la actuación esté calificada en el Plan como autorizable. A estos efectos, estoy entendiendo (aunque hay cierto debate al respecto), que con este término señalado en el artículo 107.1.c) LSENPC, el legislador se refiere a aquellos usos e intervenciones cuya autorización depende de factores variables (por ejemplo, del estado de conservación de algún hábitat) y, por tanto, requieren de una valoración específica del órgano de gestión del ENP. Sin embargo, los usos e intervenciones permitidos o prohibidos deben autorizarse o denegarse de forma reglada (en el primer caso, con la verificación de las condiciones que señale el plan), sin que tenga sentido un control previo del órgano de gestión. 

En lo que se refiere a las actuaciones sobre bienes del patrimonio cultural, el artículo 62.2 de la Ley de Patrimonio Cultural Canario (LPCC) establece que “el órgano competente para el otorgamiento de licencias de obra deberá remitir al cabildo insular respectivo, competente para dictar la resolución de autorización, el informe técnico municipal”. Es decir, el Cabildo autoriza la intervención después de conocer el informe técnico municipal, lo cual resulta anómalo ya que la regla general es que los informes municipales se elaboren como último paso de la tramitación de la licencia, conocidos todos los informes de otras administraciones. En mi opinión, debería modificarse la LPCC de modo que la autorización del Cabildo se resuelva en el trámite de requerimiento de informes sectoriales y, por tanto, sea tenida en cuenta (con los condicionantes que introduzca) en la elaboración de los informes municipales previos a la resolución del expediente de licencia por el órgano competente del Ayuntamiento. Mantenerlo como está supone un alargamiento injustificado de la tramitación, ya que obliga a abrir un segundo trámite de consulta externo una vez que se ha cerrado el primero y se ha elaborado el informe técnico, para luego, a la vista de la resolución del Cabildo, corregir, en su caso, el informe técnico antes de elevarlo a órgano decisorio municipal. No tiene sentido. 

Otra cuestión al respecto es sobre cuáles bienes se requiere autorización del Cabildo. Está claro que sobre los bienes de interés cultural (BIC) y sobre los incluidos en el Catálogo Insular (artículo 73.1 LPCC), así como sobre los inmuebles situados en el entorno de los BIC (artículo 73.2); esta exigencia parece razonable, dada la relevancia supramunicipal de la protección de estos inmuebles. En cuanto a las intervenciones en cualquier inmueble situado dentro de un Conjunto Histórico (declarado o incoado) y que carezca de plan especial de protección en vigor, la Ley exige también autorización previa del Cabildo (artículo 80.1 LPCC). Este requisito desaparece una vez aprobado el plan especial, momento a partir del cual el ayuntamiento respectivo será competente para autorizar directamente las obras y usos que afecten a inmuebles incluidos en el ámbito del conjunto histórico o en su entorno de protección (salvo naturalmente sobre aquéllos que tengan la condición de BIC o estén incluidos en el Catálogo Insular), bastando con comunicar la licencia al Cabildo. 

La duda puede plantearse respecto de las licencias sobre inmuebles incluidos en el catálogo municipal fuera de Conjunto Histórico o dentro de uno con plan especial aprobado. El capítulo IV del Título VI de la LPCC dedicado a estos casos no establece expresamente la necesidad de autorización previa del Cabildo. De otra parte, entre las competencias que la Ley atribuye a los Cabildos (artículo 16) están las autorizaciones previas de intervenciones y usos sobre los BIC, bienes del Catálogo insular y sobre los incluidos en un Conjunto Histórico sin plan especial, pero no sobre los del Catálogo municipal. Sin embargo, el artículo 81 LPCC señala que sobre los inmuebles del Catálogo municipal son de aplicación las normas comunes establecidas para los bienes incluidos en los instrumentos de protección, y el artículo 62.2 ya citado (norma común) generaliza la exigencia de autorización previa del Cabildo a intervenciones o cambios de uso en bienes protegidos en alguno de los instrumentos previstos en esta ley, lo cual incluiría a los incluidos en los Catálogos municipales. Interpretar que las licencias sobre inmuebles del Catálogo municipal requieren autorización previa del Cabildo es, a todas luces, incongruente con el planteamiento de la LPCC. Consiguientemente, para evitar conflictos en la tramitación que alarguen innecesariamente el procedimiento, debería modificarse el artículo 81, añadiendo un segundo párrafo con una redacción similar a la del artículo 80.2: “El ayuntamiento respectivo será competente para autorizar directamente las obras y usos que afecten a inmuebles incluidos en el Catálogo municipal, salvo cuando éstos se encuentren en el ámbito de un conjunto histórico sin plan especial de protección vigente, tengan la condición individual de bien de interés cultural, o estén incluidos en el catálogo insular de bienes patrimoniales culturales. El ayuntamiento deberá comunicar la licencia o autorización concedida al cabildo insular respectivo en un plazo máximo de diez días”. 

En resumen y conclusión, la verificación por los servicios municipales de la adecuación del proyecto o actuación a la legalidad ambiental, territorial y urbanística comprende los siguientes contenidos:

• Cumplimiento de las disposiciones de los instrumentos de ordenación urbanística vigentes, en especial las relativas a la ordenación pormenorizada (alineaciones y rasantes, condiciones de edificación y de admisibilidad de usos).

• Cumplimiento de las disposiciones de los instrumentos de planeamiento ambiental y territorial vigentes, sin necesidad de requerir informe del Cabildo, incluso aunque la actuación se sitúe en un espacio natural protegido (salvo que éste no cuente con planeamiento vigente).

• Cumplimiento de las condiciones de protección establecidas en el Catálogo municipal, cuando el inmueble esté incluido en el mismo y no sea BIC ni esté incluido en el Catálogo Insular. Asimismo, cumplimiento de las disposiciones del Plan Especial de Protección cuando el inmueble se encuentre dentro de un Conjunto Histórico.