La excesiva demora en la resolución de las licencias urbanísticas en Canarias

La tardanza en la concesión de licencias municipales es, desde hace ya bastantes años, un gravísimo problema en Canarias que, como es obvio, perjudica enormemente a la economía del Archipiélago. La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece un plazo máximo para resolver y notificar la solicitud de licencias urbanísticas de tres meses, pero en la práctica lo normal es que se supere el año o año y medio, cuando no más. Es significativo a este respecto que los ayuntamientos no publiquen datos estadísticos sobre los plazos en que resuelven estos expedientes (al menos, no los he encontrado). Tampoco estos retrasos excesivos implican penalizaciones a la administración. Hay que recordar, a este respecto, que la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) hace responsables directos a los funcionarios de la tramitación de los asuntos a su cargo y les impone la obligación de adoptar las medidas oportunas para evitar demoras y cualquier anormalidad en la tramitación de los expedientes (artículo 20). Además, ampara a los interesados a que exijan esa responsabilidad a la administración, derecho que prácticamente nunca es ejercido por los particulares. Como consecuencia de ello, los funcionarios municipales gozan de una casi completa impunidad para incumplir los plazos legales.

 

Este asunto ha llegado al Diputado del Común que el 26 de marzo de 2024 emitió dos resoluciones atendiendo la queja de una reclamante por la excesiva demora del ayuntamiento de Granadilla en la tramitación de una licencia de obra. Cuando el Diputado del Común trasladó la queja al Ayuntamiento, éste contestó que, debido a la acumulación de trabajo y la falta de medios humanos destinados a la emisión de los informes municipales y a que se sigue un estricto orden en la tramitación, no se podía saber cuándo se resolvería el expediente, remitiendo al interesado a la vía del silencio administrativo negativo. Con toda la razón, el Diputado del Común señala que puede admitirse un retraso moderado pero que no es aceptable normalizar el hecho de no disponer de los medios adecuados sin adoptar medidas dirigidas a solventar dichas deficiencias (que es lo que, en efecto, ocurre en casi todos los ayuntamientos). Además, la pretensión municipal de que el reclamante dé por hecho el silencio negativo es rechazada categóricamente por el Diputado del Común, ya que este mecanismo es una garantía del ciudadano para ejercer su derecho ante la Administración de Justicia y no una prerrogativa de la Administración para no responder al ciudadano, al que deja en completa indefensión. Las resoluciones concluyen instando al Ayuntamiento de Granadilla a que dicte, sin más dilaciones, resolución expresa y motivada a la solicitud de licencia. Según consta en la web del Diputado del Común, el Ayuntamiento no ha contestado. 

 

Como es sobradamente sabido, la concesión de una licencia urbanística es un acto reglado que, por tanto, solo depende de la verificación de que el proyecto se adecua a la legalidad urbanística y, en su caso, a la normativa técnica sectorial (artículo 13 del Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias – RIPLUC). Dicha verificación se realiza básicamente mediante el informe técnico, redactado por el arquitecto o arquitecto técnico municipal y se complementa con el informe jurídico y la propuesta de acuerdo. Pero el proceso de tramitación de la licencia comprende varias etapas que esquematizo a continuación: 

• 1. Fase de espera inicial, durante la cual el técnico no abre el expediente porque está trabajando en otros que han entrado previamente. Como es lógico, la duración de esta fase dependerá del número y complejidad de esos asuntos previos.
  

• 2. Fase de verificación de la documentación, durante la cual el técnico comprueba que la documentación presentada cumple con todos los requisitos formales. De no ser así, se ha de requerir al interesado que subsane en un plazo de diez días y, de no hacerlo, se dictará el archivo del procedimiento por desestimiento. Si, en cambio, no hay deficiencias formales o éstas han sido subsanadas, el ayuntamiento debe acordar la admisión a trámite de la solicitud. No conozco ningún Ayuntamiento que acuerde formalmente la admisión a trámite, aunque el artículo 16 RIPLUC establece que se entenderá acordada, aun cuando no se declare expresamente, con la petición de informes y autorizaciones que sean preceptivas. 

• 3. Fase de informes y autorizaciones preceptivos externos, que comprenderá el tiempo que transcurra desde que el ayuntamiento los solicita hasta que las correspondientes administraciones externas los emitan. Esta es una de las fases que más alarga la tramitación porque es frecuente que las administraciones externas no cumplan sus plazos y, además, en muchos de los casos la normativa sectorial establece que el informe es preceptivo y el silencio negativo, con lo cual el ayuntamiento no puede continuar la tramitación de la licencia hasta contar con el mismo. 

• 4. Fase de elaboración del informe técnico, que se inicia cuando se cuenta con todos los informes y autorizaciones preceptivos. Esta fase, en mi opinión, no debería durar mucho, ya que verificar que un proyecto cumple la legalidad urbanística no es especialmente complicado, ni siquiera en actuaciones grandes o complejas. Naturalmente, lo que tarde el técnico en elaborarlo dependerá de su propia capacitación y experiencia, pero también del grado de precisión de la normativa aplicable (muchas veces ambigua y abierta a interpretaciones). También puede alargarse el tiempo según qué normativa sectorial entienda el técnico que debe verificar (me referiré posteriormente a estos aspectos). 

• 5. Fase de elaboración del informe jurídico, que normalmente se realiza con posterioridad al anterior y que tampoco debería requerir demasiado tiempo. 

• 6. Fase de trámite de audiencia al interesado, en el caso de que los informes señalaran deficiencias o incumplimientos, al objeto de que aquél pueda presentar alegaciones y/o las subsanaciones necesarias. Esta fase no puede durar más de tres meses (durante los cuales se suspende el plazo general de tramitación de la licencia), salvo que el interesado pida mayor tiempo. 

• 7. Fase de resolución, que se abre cuando se cuenta con todos los informes y el expediente se eleva al órgano competente que debe pronunciarse declarando el desestimiento, estimando la solicitud con o sin condiciones o denegando la licencia. 

En cada una de estas fases hay diversos factores que pueden alargar el tiempo de tramitación y que, acumulados, dan como resultado la gravísima demora que sufren los procedimientos de concesión de licencias urbanísticas en casi todos los ayuntamientos canarios. Plantear medidas para mejorar la situación y conseguir que las licencias se resuelvan en plazos aceptables (idealmente dentro de los tres meses que exige la Ley) requiere, por tanto, identificar los problemas concretos de cada una de las fases, a los que me iré refiriendo en siguientes artículos. 

 

No obstante, existen algunas consideraciones generales que deben tenerse en cuenta. La primera es que es verdad que los ayuntamientos canarios presentan graves carencias de medios profesionales. Pero este argumento no puede esgrimirse en abstracto, sino vinculándolo a las cargas de trabajo reales de cada corporación municipal. A tales efectos, sería muy conveniente cuantificar el número de solicitudes que entran en cada ayuntamiento y dimensionar las horas de trabajo que por término medio suponen, en base a estándares razonables. Porque lo cierto es que hay ayuntamientos (al menos en Tenerife) que tramitan las licencias en mucho menos tiempo que otros, aún teniendo bastantes más solicitudes. 

 

En segundo lugar, las oficinas técnicas municipales deberían priorizar la tramitación de las solicitudes de los ciudadanos frente a cualesquiera otras tareas, lo que no siempre ocurre. Además, los funcionarios han de “interiorizar” que su obligación es resolver rápida y favorablemente lo que les solicita el ciudadano, siempre naturalmente que ello no contravenga la normativa vigente. Sin embargo, no pocas veces se aprecia falta de compromiso en el cumplimiento de los plazos, así como, de otra parte, una tendencia a señalar objeciones que no se apoyan claramente en los preceptos vigentes sino en opiniones personales insuficientemente motivadas, con interpretaciones de la normativa que ponen en cuestión el carácter reglado de la licencia. 

 

Finalmente, es imprescindible que la tramitación de las licencias se apoye en un gestor electrónico de expedientes que permita controlar la productividad de los funcionarios y detectar las demoras en los plazos y los responsables de las mismas. En mi opinión, este gestor debería ser accesible a través de las webs municipales (a excepción de los datos protegidos, naturalmente), lo que no solo contribuiría a la transparencia de la administración (tan requerida por las leyes) sino, sobre todo, incrementaría mucho la eficiencia administrativa al debilitar la sensación de impunidad de algunos funcionarios.