¿Pueden las Comunidades Autónomas establecer que los propietarios están obligados a ocupar sus viviendas y, por tanto, no pueden mantenerlas vacías? (2)

Antes de la Ley catalana 18/2007, otras Comunidades Autónomas habían promulgado normas que regulaban el contenido del derecho de propiedad de la vivienda, pero limitándolo a aquéllas sometidas a regímenes de protección pública. Así, la Ley Foral 8/2004, de 24 de junio, de protección pública a la vivienda en Navarra (hoy derogada) establecía como causa justificativa de expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad desatender tres requerimientos sucesivos para destinar efectivamente las viviendas protegidas a domicilio habitual y permanente, así como no urbanizar o edificar en plazo terrenos destinados a vivienda protegida. De otra parte, la Ley asturiana 2/2004, de 29 de octubre, de medidas urgentes en materia de suelo y vivienda (aún vigente), establece que las viviendas protegidas concertadas habrán de dedicarse a domicilio habitual y permanente; y el incumplimiento de esta obligación constituye causa de expropiación forzosa.

 

Después de la aprobación de la Ley catalana, el Parlamento de Navarra aprobó la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra. Esta Ley modificaba la 10/2010 del Derecho a la Vivienda en Navarra (que, a su vez, modificaba la citada Ley Foral 8/2004) con la pretensión expresa de “mejorar la definición de la función social de la propiedad de la vivienda y de las consecuencias del incumplimiento de dicha función en unos momentos que pueden ser calificados como de emergencia social y económica”. Considero ilustrativo transcribir un párrafo del Preámbulo: 

 

Concurren, de un lado, la existencia de un desorbitado parque de viviendas sin uso o infrautilizado y, de otro, una demanda insatisfecha con una oferta insuficiente y a precios no adecuados, y numerosos procesos de privación de su vivienda, en particular por desahucios provenientes de ejecuciones hipotecarias, por la imposibilidad de sus moradores de pagar el precio de adquisición o de alquiler derivada de una general disminución de ingresos por la persistente crisis económica y el elevado número de desempleados. Entre las distintas formas de desocupación de viviendas merece un mayor reproche la del conjunto de viviendas que son propiedad, en sus diferentes formas, de personas jurídicas, en especial, entidades financieras y sus filiales inmobiliarias, entidades de gestión de activos, incluidos los procedentes de la reestructuración bancaria, y entidades inmobiliarias, siendo, además, supuestos de importancia cuantitativa. La notoriedad de la utilización de las viviendas como bien de inversión que se predica en las personas jurídicas, frente al natural ejercicio del derecho a la vivienda propio de las personas físicas sustancia, junto a otros de índole económica y social, un elemento diferenciador que cualifica el incumplimiento por las personas jurídicas titulares del deber de dar efectivo destino habitacional a las viviendas. Ello justifica el establecimiento de una acción pública de policía dirigida a estas viviendas desocupadas. 

 

De modo muy similar a la legislación catalana, la Ley Foral 24/2013 regula un procedimiento de declaración de vivienda deshabitada (seis meses ininterrumpidos sin uso efectivo) que concluye, en su caso, con la inscripción de la misma en el Registro de Viviendas Deshabitadas. De otra parte, si la vivienda es propiedad de una persona jurídica, mantenerla desocupada durante dos años es una infracción muy grave que es causa de expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad. Esta Ley Foral fue recurrida ante el Tribunal Constitucional, lo que permitió por primera vez (que yo sepa) que se crease jurisprudencia sobre el contenido del derecho de propiedad de la vivienda y las competencias autonómicas para regularlo.

 

La Ley Foral 24/2013 fue recurrida por el Gobierno Central planteando como motivo de impugnación, entre otros, que, al atribuir una serie de consecuencias sancionadoras y expropiatorias por el hecho de no ser destinada al uso habitacional de la vivienda, delimita el contenido esencial del derecho de propiedad. Pero, sostenía el abogado del Estado, desde las competencias en materia de vivienda y urbanismo no puede regularse el derecho de propiedad, en tanto se afecta a la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo 1491.1 CE), que es competencia exclusiva del Estado.

(Diré entre paréntesis que otro de los motivos de impugnación –el más relevante para el Gobierno– era que la norma navarra ponía en peligro el proceso de reestructuración bancaria que se estaba llevando a cabo, ya que éste se basaba en la transferencia al SAREB de los activos inmobiliarios tóxicos y, si éstos quedaban sujetos a la Ley, existía el riesgo de su devaluación, creando incertidumbre y riesgo en la estabilidad del sistema financiero. Con tal argumentación se sostenía que la Ley navarra invadía las competencias exclusivas del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y de ordenación del crédito y la banca (art. 149.1.11 CE).

El Tribunal Constitucional, sin embargo, no entró al trapo. En vez de pronunciarse sobre si una Comunidad Autónoma puede delimitar el contenido del derecho de propiedad de la vivienda, interpretó que de la redacción de la Ley navarra no se desprende que el destino efectivo de la vivienda al uso residenciales se imponga como deber del propietario, sino que se configura como un objetivo que persigue el poder público mediante su política de vivienda. En mi opinión, la valoración que hizo el TC es errónea porque la Ley navarra establece que la expropiación de viviendas deshabitadas se legitima por incumplimiento de la función social de la propiedad. Es claro, a mi modo de ver, que la Ley, aunque sea tácitamente, entendía que el contenido del derecho de propiedad de la vivienda incluía el deber de mantenerla en uso efectivo de habitación.

En fin, el caso es que el Tribunal Constitucional no resolvió en esa ocasión la pregunta que motiva estos posts. Sin embargo, es interesante reseñar que no aceptó la tesis de la demanda de que las eventuales expropiaciones por mantener viviendas vacías suponían una invasión de las competencias estatales de planificación general de la actividad económica y de ordenación del crédito y la banca; el TC sentenció que tales eventuales expropiaciones, "mientras vayan acompañadas de la indemnización correspondiente, no tienen aptitud suficiente para perjudicar sustancialmente la solvencia de las entidades de crédito, ni tampoco para mermar significativamente los resultados del proceso de desinversión confiado a la SAREB". En cambio, esta sentencia declaró inconstitucional los apartados 1 y 2 de la añadida disposición adicional décima que declaraban de interés social la protección de personas incursas en procedimientos de deshaucio por ejecución hipotecaria, amparando la expropiación a las entidades financieras del uso de esas viviendas. El argumento que usó el TC fue que ya el Estado, en el legítimo ejercicio de su competencia de ordenación del crédito y la banca, contemplaba medidas (el fondo social de viviendas) para facilitar el acceso a estas personas a contratos de arrendamiento con rentas asumibles en función de los ingresos que perciban; de tal modo, la disposición navarra resultaba incompatible con la estatal y, por tanto, no era legítima. En mi opinión, mucho habría para discutir a este respecto, pero no es el objeto del post.