¿Pueden las Comunidades Autónomas establecer que los propietarios están obligados a ocupar sus viviendas y, por tanto, no pueden mantenerlas vacías? (1)

Una norma en tal sentido implica regular el contenido del derecho de propiedad de la vivienda, delimitándolo por su función social, tal como establece el artículo 33 de la Constitución. A este respecto, como aclaración previa, hay que señalar que tal disposición ha de estar contenida en una norma con rango de Ley. Así lo declaró el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 3º de la sentencia 32/2018. 

 

Que yo sepa, la primera Comunidad Autónoma que incluyó explícitamente esta obligación fue Cataluña con la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda (fue durante la VIII legislatura, la segunda del “Tripartito”, bajo el gobierno de José Montilla del PSC). En su artículo 5, la Ley establece que el ejercicio del derecho de propiedad (de la vivienda) debe cumplir su función social y, a continuación, relaciona los incumplimientos de tal función social. Entre éstos, interesa destacar aquí el que la vivienda esté desocupada de forma permanente e injustificada durante un período de más de dos años y también que esté sobreocupada. 

 

Hay que destacar la importancia de esta ley catalana porque era la primera que regulaba en España el contenido del derecho de propiedad de la vivienda, estableciendo expresamente (aunque fuera por vía negativa) que los propietarios estaban obligados a poner en uso la vivienda. Sin embargo, no recuerdo que el asunto causara mucho revuelo. Es llamativo que la exposición de motivos de la Ley (ya desde el anteproyecto) pase de puntillas sobre una innovación legislativa que me parece casi revolucionaria. Tan solo señala que “la Ley establece también los supuestos en los que hay que considerar incompleta la función social de la propiedad, que requieren una reacción pública para resolver las situaciones irregulares que se producen, cuya gravedad se muestra en términos de afectación de derechos fundamentales y del contexto social y urbano”. Poca argumentación para unas disposiciones tan relevantes, como si los autores de la norma, conscientes de lo peliagudo del asunto, hubieran querido evitar la polémica.

En su artículo 46, la Ley planteaba una serie de medidas para fomentar la ocupación de viviendas vacías. Ahora bien, si pese a disponer de las mismas, los propietarios seguían sin ponerlas en ocupación, en los ámbitos declarados de “demanda residencial fuerte y acreditada”, la Administración podía iniciar un procedimiento para declarar el incumplimiento de la función social de la propiedad. Producida tal declaración, todavía el propietario contaba con dos años para poner en uso la vivienda, transcurridos los cuales, si no se había corregido la situación de desocupación, por causa imputable a la propiedad la Administración quedaba habilitada para expropiar el usufructo de la vivienda por un plazo máximo de cinco años y ponerla en alquiler social. Adviértase que esta medida –la más discutida de la Ley– estaba sometida a unas estrictas garantías procedimentales. Desde el inicio de un expediente hasta el alquiler efectivo por la Administración difícilmente pasarían menos de cinco años.

 

El anteproyecto de Ley fue aprobado en la sesión del Govern del 12 de diciembre de 2006, apenas dos semanas después de que hubiera tomado posesión el nuevo gobierno catalán que reeditaba el “Tripartito” bajo la presidencia de José Montilla. Era propuesta del conseller de Medi Ambient i Habitatge, Francesc Baltasar i Albesa, de Iniciativa per Catalunya Verds, partido que se definía como “ecosocialista”. No obstante, esta norma se estaba redactando desde el anterior Govern (presidido por Pasqual Maragall) y había sido sometida al debate del Consejo Asesor de la Vivienda, con la participación de multitud de agentes y colectivos implicados en la problemática de la vivienda.

 

La iniciativa del Govern se admitió a trámite en el Parlament el 19 de diciembre y cuatro días después se asignó a la Comisión de Medio Ambiente y Vivienda. El 23 de enero de 2007, la Mesa del Parlamento abrió el plazo para la presentación de enmiendas a la totalidad entre el 30 y el 12 de febrero, apenas diez días hábiles, aunque luego se prorrogó hasta el 19 de febrero. Se notaba que había prisa; de hecho, el 20 de febrero la presidencia del Parlament (Ernest Benach, de ERC) resolvió que la tramitación se llevaría por el procedimiento de urgencia. El 28 de febrero se debatió en el Pleno del Parlamente. Ya en ese primer debate plenario se comprobó que tanto Convèrgencia como, sobre todo, el PP no estaban nada de acuerdo en que se limitara el derecho de propiedad (la portavoz del PP llegó a insinuar que podría ser inconstitucional). En todo caso, las enmiendas a la totalidad que presentaron esos dos grupos fueron rechazadas por 61 votos a favor y 72 en contra. A principios de diciembre, el Consejo Consultivo de Cataluña avaló la competencia de la Generalitat para regular el contenido del derecho de propiedad de la vivienda. Finalmente, en el Pleno de 19 de diciembre de 2007 (justo un año después de la admisión a trámite del proyecto), tras rechazar las enmiendas del PP contra la regulación del derecho de propiedad, la Ley fue aprobada por 69 votos a favor, 57 en contra y 3 abstenciones. 

 

Lo cierto es que, a pesar de su importancia, la Ley me parece que pasó sin pena ni gloria. De entrada, el PP no la recurrió al Constitucional, a diferencia de lo que haría de forma sistemática contra posteriores normas que “atacaban” el sacrosanto derecho de propiedad a partir de 2012, cuando ocupaba el gobierno del Estado. Pero tampoco parece que fuera un asunto muy comentado en los medios de comunicación, ni siquiera en los catalanes. Ciertamente, la dificultad del acceso a la vivienda era ya entonces un grave problema en Cataluña (y en España), pero posiblemente no había adquirido la relevancia social que tiene actualmente.

 

Ignoro si la Generalitat empezó a poner en práctica las medidas de reacción contra el incumplimiento del deber de mantener en uso las viviendas, pero no creo que hiciera mucho. Téngase en cuenta que al Tripartito le quedó poco tiempo para aplicar la Ley; a finales de 2010, Artur Mas pasó presidir el Govern y, como es sabido, las prioridades pasaron a ser otras. Además, un año después, accedió al Gobierno del Estado el PP, cuya posición ideológica, como ya se había comprobado en el Parlament, era frontalmente contraria a cualquier limitación al derecho de propiedad. De otra parte, no se olvide que en 2008 explotó la crisis inmobiliaria y el problema del acceso a la vivienda –que se agravó– fue postergado frente a la preocupación por salvar el sistema financiero.

 

Concluyo: la Ley catalana 18/2007 fue la primera norma española que estableció que el derecho de propiedad de la vivienda incluía la obligación de destinarla al uso efectivo habitacional. Fue pues la primera vez que se avanzó en la delimitación del contenido de este derecho en base a su función social y eso se hizo desde el ámbito autonómico. Sin embargo, dado que la norma catalana no fue recurrida, el Tribunal Constitucional no se pronunció sobre la competencia de las Comunidades Autónomas para regular el contenido del derecho de propiedad de la vivienda. Habremos de repasar posteriores normas para poder responder a la pregunta que da título a este post.