El patrimonio arqueológico "desconocido" (2)

Como ya señalé en el post anterior, el conocimiento gradual del patrimonio arqueológico canario y su consiguiente integración en el patrimonio cultural, requeriría de una actividad arqueológica sistemática y constante, con una intensidad desde luego bastante superior a la que se lleva a cabo en el Archipiélago. El riesgo es que actuaciones que suponen remoción del terreno y alteración del subsuelo destruyan bienes no conocidos hasta ese momento. La LPCC dedica el artículo 94 a los hallazgos casuales, desarrollando una regulación, a mi juicio, suficientemente correcta y detallada. Sin embargo, puede ocurrir que una actuación de remoción de terrenos destruya restos arqueológicos, bien inadvertidamente o con mala fe (en este caso se trataría de un delito), con el resultado, en los más de los casos, no solo de la desaparición de un bien que habría debido conservarse sino incluso que la existencia del mismo seguiría siendo ignorada, con el daño añadido que ello implica para el conocimiento de nuestra historia.

El patrimonio arqueológico "desconocido" (1)

El patrimonio cultural inmueble arqueológico, a diferencia de las otras categorías en que la Ley 11/2019, de 25 de abril, de Patrimonio Cultural de Canarias (LPCC) clasifica el patrimonio cultural inmueble presenta una nota distintiva que resulta muy relevante en cuanto a la discusión del post anterior sobre la exigencia de la declaración o catalogación para entender que un bien forma parte del patrimonio cultural. Me refiero, claro, a que no se conocen todos los lugares donde existen bienes muebles o inmuebles pertenecientes a las poblaciones aborígenes de Canarias. Así, mientras la no declaración o catalogación de, por ejemplo, una edificación (y, por tanto, la no inclusión de la misma en el patrimonio cultural canario) es debido siempre a que se considera que no tiene los valores suficientes para ello o a negligencia de la administración competente, que un lugar donde haya restos relevantes de la cultura aborigen no esté declarado como zona arqueológica puede deberse simplemente a que no ha sido descubierto (o no es suficientemente conocido).

Patrimonio cultural inmueble

¿Qué es el patrimonio cultural? Para la UNESCO es la herencia cultural del pasado que se mantiene en la actualidad y que debe transmitirse a las generaciones futuras. En el Manual metodológico de indicadores de cultura para el desarrollo de la UNESCO (2014), se aporta una definición más específica de lo que, en términos de la legislación canaria, consistiría el patrimonio cultural material inmueble, que divide en tres categorías: monumentos, conjuntos y lugares. En todos los casos, se trata de inmuebles (mayoritariamente construcciones o elementos arqueológicos) que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia. 

 

Necesidad de motivar las prohibiciones y limitaciones de los usos pormenorizados en el planeamiento urbanístico

A través de la Directiva 2006/123/CE (transpuesta al Derecho español mediante la Ley 17/2009) se estableció que solo podía supeditarse el ejercicio de una actividad de servicios a un régimen de autorización cuando se verificaran tres condiciones: (1) que no se genera discriminación para el prestador, (2) que hay una necesidad imperiosa de interés general para establecerlo y (3) que el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva. La Ley 17/2009 deja claro, además, que los prestadores podrán establecerse libremente en el territorio español para ejercer una actividad de servicios sin más limitaciones que las establecidas de acuerdo con lo previsto en la Ley. 

Una interpretación de las actuaciones de dotación que lleva al absurdo

Como es sabido, el sistema del derecho urbanístico español está estrechamente vinculado al régimen jurídico del suelo. De hecho, como expresamente establece el artículo 26 de la Ley del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) siguiendo la doctrina constante de nuestro marco jurídico, el contenido del derecho de propiedad del suelo se concreta a través de la clasificación, categorización y calificación urbanística de los correspondientes terrenos. Dicho de otra forma, cuando un plan clasifica (y categoriza y califica) un terreno está asignando a su propietario un régimen específico de derechos y deberes. 

La modificación del planeamiento como consecuencia de la aprobación por el Gobierno de Canarias de un proyecto para el suministro de energía eléctrica

La Ley 11/1997 de regulación del sector eléctrico de Canarias, establece en su artículo 6bis (introducido en 2005 y modificado varias veces) que el Gobierno de Canarias puede decidir la ejecución de un proyecto para el suministro de energía eléctrica respecto del cual el Cabildo o el Ayuntamiento haya informado que es disconforme con el planeamiento. En tal caso, ordenará a la administración competente (según la disconformidad sea con el planeamiento municipal o con el insular) que proceda a adaptarlo para que la obra a ejecutar resulte conforme con el mismo. El procedimiento de este artículo 6 bis se viene usando de forma sistemática por el Gobierno y consiguientemente se acumulan varias órdenes de modificación del planeamiento (en el caso del Cabildo de Tenerife, del Plan Insular de Ordenación) que nunca se han realizado. 

La duración de la evaluación ambiental estratégica simplificada

Como ya expuse en el anterior post, el procedimiento simplificado de la evaluación ambiental estratégica (EAE) de los planes fue creado por el legislador español para dilucidar si los instrumentos de ordenación para los que la Directiva europea no exigía evaluación ambiental tenían o no efectos significativos sobre el medio ambiente (y en caso afirmativo someterlos al procedimiento ordinario). La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) preveía que este procedimiento debía ser suficientemente ágil, estableciendo un plazo de tres meses contados desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos que la deben acompañar para que el órgano ambiental adoptara la pertinente decisión mediante la emisión del informe ambiental estratégico (artículo 31 LE). Este artículo, sin embargo, no tiene carácter básico, lo que permitía a las Comunidades Autónomas modificar el plazo. El artículo 116.1 del Reglamento de Planeamiento de Canarias lo fija en cuatro meses desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos preceptivos. Ahora bien, ¿se viene cumpliendo este plazo máximo en Canarias? 

 

¿Deben todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística someterse a evaluación ambiental estratégica?

Como es sabido, la evaluación ambiental estratégica (EAE) surge con la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. En su artículo 3.2º se dice que se evaluarán ambientalmente los planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Es decir, a senso contrario, para el legislador europeo no requerirían EAE aquellos planes que carezcan de efectos significativos sobre el medio ambiente. Ahora bien, en el artículo 3.2 de la Directiva se establece que se llevará a cabo la evaluación ambiental de todos los planes que se elaboren con respecto a la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE. Es decir, la Directiva asume que todos los planes territoriales y urbanísticos que establezcan el marco para la autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto (en la terminología de la legislación española) pueden, en principio, tener efectos significativos sobre el medio ambiente. No obstante, la Directiva encomienda a los Estados miembros que decidan si excluyen de la EAE los planes que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y las modificaciones menores de los planes anteriores. El criterio que habían de respetar las legislaciones estatales para excluir planes de la EAE había de ser siempre que éstos no tuvieran efectos significativos sobre el medio ambiente. En tal sentido, la jurisprudencia europea (STJUE de 10 de septiembre de 2015) ha declarado que la exclusión de un plan de la EAE debe obedecer a un examen sobre la base de elementos objetivos que permita concluir que su contenido no supone efectos significativos sobre el medio ambiente. 

Alcance de la declaración de interés insular

Recientemente, el Pleno del Cabildo de Tenerife ha acordado declarar el interés insular del complejo cultural y audiovisual Imagine Green Studios (IGS), de iniciativa privada. La declaración de interés insular —tal como establece el artículo 128 c) LSENPC— es requisito “para continuar la tramitación, pero sin condicionar la resolución final que se adopte”. Así, el Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC) distingue dos fases en la tramitación de los Proyectos de Interés Insular (PII) de iniciativa privada: la de admisión, que culmina con la declaración del interés insular; y la de instrucción. Cabría interpretar que, presentada una iniciativa privada de PII, durante la fase de admisión, el Cabildo se limita a verificar si la documentación cumple los requisitos de contenido y forma exigidos por la Ley y, sobre todo, si la misma presenta interés insular. Verificados ambos extremos y producida la declaración por el Pleno, es cuando, en la fase de instrucción se llevan a cabo todos los actos necesarios para llegar a la resolución del expediente (artículo 75 LPAC); es decir, para aprobar definitivamente (o no) el Proyecto de Interés Insular. 

Un ejemplo sobre la actuación de los funcionarios en materia de ordenación territorial

Uno de los objetivos de la vigente Ley del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) es el propiciar la generación de rentas adicionales a la actividad de los profesionales del sector agrario, admitiendo la implantación de los que denomina “usos complementarios” en las fincas en cultivo. Entre estos usos, la Ley contempla los turísticos alojativos, siempre en edificaciones preexistentes y con unos máximos de superficie edificada (250 m2c) y capacidad (6 camas o 3 unidades alojativas). Ahora bien, ese mismo artículo señala que “corresponde al planeamiento insular su admisión y regulación”, lo que se ha interpretado –al menos en el Cabildo de Tenerife– que, como el Plan Insular no contempla ninguna regulación al respecto, no cabe de momento autorizar ninguna iniciativa que, promovida por un agricultor profesional con la finca en explotación agraria, consista en reformar una edificación preexistente para destinarla al alojamiento turístico. Esa interpretación restrictiva parece quedar avalada con lo que al respecto dice el Preámbulo de la Ley: “… serán los planes insulares de ordenación los que los puedan contemplar o no y, en su caso, concretar en qué ámbitos territoriales …”. 

 

La ordenación territorial y urbanística y los funcionarios públicos

La ordenación del territorio y el urbanismo son, como es bien sabido, funciones públicas. Es decir, ordenar el territorio (en sus diversas escalas y ámbitos) corresponde a las distintas esferas de la Administración Pública. Consiguientemente, la elaboración, tramitación y aprobación de los instrumentos mediante los cuales se ejerce la actividad de ordenación del territorio corresponde, en principio, a la Administración Pública, sin perjuicio de que la redacción de aquéllos pueda delegarse en profesionales externos, pero siempre bajo la dirección pública. Estas afirmaciones elementales estaban explícitamente establecidas en la anterior legislación urbanística canaria (artículos 2 a 7 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de los Espacios Naturales de Canarias) y aunque con menos desarrollo e insistencia, siguen recogidas en la vigente Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC). No podía ser de otra manera porque se trata de un principio básico y originario del ordenamiento jurídico español. 

¿Pueden los Proyectos de Interés Insular reclasificar suelo?

En un informe jurídico que he leído recientemente se sostiene que un Proyecto de Interés Insular (PII) no puede reclasificar suelo; es decir, no puede cambiar la clasificación de suelo rústico de su ámbito de actuación (y ordenación) para pasarla a suelo urbanizable. El principal argumento del autor es que la Ley no habilita al PII a reclasificar suelo porque no es necesario para su finalidad, que es la inmediata ejecución del objeto que define. Añade que dicha ejecución conlleva, evidentemente, una transformación física del suelo y uno de los efectos de la aprobación del PII es que el planeamiento municipal recoja sus determinaciones.

Estado de bienestar y vivienda

En España, según datos del Ministerio de Educación y Formación Profesional, en el curso 2021-2022 hubo 8.252.826 alumnos matriculados en centros de enseñanzas de régimen general (no universitarios). De este total, el 67% lo estaban en centros públicos, el 24,8% en centros concertados, y el restante 8,2% en centros privados. En el ámbito de la salud, según el Catálogo Nacional de Hospitales actualizado a 31 de diciembre de 2021, en España hay 832 hospitales con 158.567 camas. De este total, el 67,83% están en hospitales públicos, el 29,44% en privados y el restante 2,73% en otro tipo de centros (mutuas, organizaciones no gubernamentales). Estos datos de la distribución de la oferta de dos servicios básicos para el bienestar y la atención a la ciudadanía, me parecen relevantes para reflexionar sobre el llamado Estado del Bienestar. Este concepto significa, en síntesis, que el Estado (lo público) garantiza a los ciudadanos la prestación de servicios que se entienden básicos en nuestra sociedad. Eso no quiere decir que el sector privado no pueda también facilitarlos, pero siempre que cualquier ciudadano que no pueda acceder a esos servicios privados tenga asegurada la satisfacción de sus necesidades. 

Dreamland o la urbanización del suelo rústico canario (II)

Si el Dreamland (o cualquier otro proyecto de interés insular) es una actuación de nueva urbanización, los terrenos sobre los que se ejecuta han de pasar a ser suelo urbanizable. Esta es, para mí, una conclusión incuestionable que deriva de varios argumentos.

 

 

Dreamland o la urbanización del suelo rústico canario (I)

El pasado 17 de diciembre, en un pleno tumultuoso que se decidió por el voto de calidad del presidente, el Cabildo de Fuerteventura declaró el interés insular del proyecto Dreamland Studios. Esta declaración es simplemente un requisito previo en la tramitación administrativa de todo Proyecto de Interés Insular (PII); no viene a expresar sino que la Corporación admite a trámite la iniciativa para, a partir de aquí, iniciar propiamente la instrucción del expediente; de hecho, la Ley deja claro que la declaración del interés insular no condiciona ni prejuzga la decisión final. Pese a ello, es evidente que este acto declarativo del Pleno del Cabildo adquiere mucha relevancia, al menos de cara a la ciudadanía, tal como ha podido comprobarse con este caso en Fuerteventura.

La legitimación de la ampliación del matadero insular de Tenerife mediante una modificación del PIOT: ¿menor o sustancial?

El matadero insular de Tenerife fue calificado como sistema general insular por el Plan Territorial Especial de Ordenación de la actividad ganadera (PTEOAG), aprobado definitivamente por el Pleno del Cabildo el 19 de julio de 2006 (BOC de 4 de junio de 2007). El PTEOAG calificaba el recinto de sistema general dentro del sector urbanizable Guamasa 3 del Plan General de La Laguna (aprobado definitivamente en octubre de 2004). Dicho sector urbanizable –que, además, era calificado por el PTEOAG como polígono agropecuario insular- fue ordenado pormenorizadamente por un plan parcial municipal, aprobado definitivamente el 26 de diciembre de 2005; sin embargo, a la fecha, no se ha llevado a cabo la ejecución urbanizadora. En la imagen adjunta se recoge, a la izquierda, la ubicación del sector (por encima del aeropuerto de Los Rodeos) y a la derecha la ordenación urbanística del plan parcial; el recinto del sistema general vigente del matadero está delimitado en rojo en ambas.

 

 

 

Diferencias procedimentales entre la modificación sustancial y la modificación menor (aplicadas al Plan Insular)

La diferencia fundamental, en la práctica, entre una modificación sustancial y una menor radica en los procedimientos de tramitación: significativamente más largo y complejo el de la modificación sustancial. Ateniéndome a lo regulado tanto en la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) como en el Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC), paso a continuación a esquematizar los trámites y plazos (legales y previsibles) de ambos procedimientos. A estos efectos, el RPC distingue dos tramitaciones según el instrumento de planeamiento haya o no de someterse a evaluación ambiental estratégica (EAE) ordinaria. Nótese que la elección del procedimiento, en el caso de una modificación, no depende de que sea sustancial o menor, sino del tipo de EAE que le corresponda. Por regla general, las modificaciones sustanciales van por el ordinario y las menores por el simplificado (artículo 106.3 RPC); no obstante, no siempre es así ya que la procedencia de uno u otro procedimiento viene establecida con bastante precisión por la LEA, al margen del carácter de la modificación, que deriva de la normativa autonómica. Así, podría haber modificaciones sustanciales que admitieran EAE simplificada (poco probable) y también menores que hubieran de someterse a EAE ordinaria (no tan infrecuente). Hecha esta advertencia, supondré en lo que sigue que la tramitación de las modificaciones sustanciales sigue el procedimiento regulado en el capítulo IV del Título I del RPC y las menores no.

Las modificaciones de los planes insulares en la legislación canaria

La otra novedad de la LSENPC es que contempla específicamente las modificaciones de los planes insulares que en la legislación anterior solo se regulaban bajo el segundo supuesto que, con una redacción más genérica, consideraba revisión de los instrumentos de planeamiento territorial cuando se afectaban los elementos básicos de la ordenación territorial. Como ese texto ha quedado suprimido, lo que a mi juicio ha hecho el legislador de 2017 es identificar esos elementos básicos de la estructura territorial con la calificación de los sistemas generales y equipamientos estructurantes supramunicipales. Como esos elementos los debe determinar y localizar el Plan Insular (artículo 96.2.e), sólo éste puede ser objeto de modificación sustancial que consiste en la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes. Dicho sea de paso (aunque no pretendo ahora entrar en esa discusión), éste es un argumento más para defender que la “creación” de sistemas generales o equipamientos estructurantes supramunicipales solo puede hacerla el Plan Insular y no a través de planes territoriales especiales, cuya función no puede pasar de la “ordenación” de elementos previamente calificados como tales por el PIO (artículos 98.2 y 120.1). Lo relevante al objeto de este post es que, en el caso del planeamiento territorial (en concreto del plan insular), la LSENPC también reduce el alcance extensivo del antiguo artículo 46.1.b TRLOTENC limitando las modificaciones sustanciales a la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes supramunicipales.

Las modificaciones sustanciales y menores del planeamiento: de los orígenes a la LSENPC

Siempre he pensado que, para aplicar las normas, hay que entender su finalidad. No quiero decir que sea lícito interpretar una norma contradiciendo la literalidad de la misma. Lo que pasa es que, lamentablemente con demasiada frecuencia (al menos en el ámbito del derecho urbanístico), la redacción de las normas deja bastante que desear en cuanto a su precisión, de modo tal que es habitual que quepan varias interpretaciones. En esos casos es cuando procede atenerse a lo que con toda claridad establece el artículo 3.1 del Código Civil: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Por tanto, cuándo hemos de aplicar una norma cuya literalidad permite distintas interpretaciones, ha de elegirse aquélla que sea más congruente con el espíritu y finalidad del legislador (algo que no siempre es la pauta de conducta de los operadores jurídicos de nuestras administraciones públicas). Valga esta obviedad como introducción a la discusión sobre un caso concreto que tiene que ver con la distinción legal de dos tipos de modificaciones del planeamiento.

La validez jurídica de la prórroga de los suelos urbanizables

Al final de la I Legislatura (1983-1987), el Parlamento de Canarias aprobó la Ley 10/1987, de 5 de mayo, de aguas. En su disposición final tercera establecía que la Ley entraría en vigor el 1 de julio de 1987. La Ley no gustó mucho a la oposición y tras las elecciones autonómicas del 10 de junio de 1987, en el pacto de legislatura entre Centro Democrático y Social, Agrupaciones Independientes de Canarias, Alianza Popular y Agrupación Herreña Independiente se acordó que se suspendería su aplicación. El 31 de julio de ese año, 56 diputados del grupo parlamentario popular en el Congreso presentaron recurso de inconstitucionalidad contra la Ley canaria (que sería finalmente desestimado por la STC 17/1990, de 7 de febrero). Excusándose en ese recurso, el nuevo Gobierno de Canarias impulsa la aprobación de la Ley 14/1987, de 29 de diciembre, cuyo único objeto y contenido era modificar la disposición final tercera de la Ley de Aguas, pasando a establecer que la misma entraría en vigor el 1 de julio de 1989 (dos años después de la fecha establecida en el texto inicial). Esta modificación señalaba además que “lo dispuesto en la presente ley se aplicara con efecto retroactivo al día 5 de mayo de 1987” (es decir, a la fecha de aprobación de la Ley 10/1987).

Las cifras “gruesas” del crecimiento de la oferta turística en el Sur de Tenerife

Buscando otra cosa, me topo en Internet con el diario de sesiones del parlamento de Canarias correspondiente al segundo día de la sesión plenaria dedicada al debate de investidura del candidato a presidente de gobierno, el 29 de julio de 1987. En la intervención de Jerónimo Saavedra –una dura crítica al programa de gobierno expuesto por el candidato Fernando Fernández– leo lo que sigue: “… por primera vez se puso límite y freno al crecimiento desmedido en los sectores especulativos en la pasada legislatura (durante la que él habría sido el presidente de Canarias) y ahí está el ejemplo –por citar uno– de los cinco municipios del sur de Tenerife, que solicitaban la autorización o la aprobación de la Comisión Regional de Urbanismo de 475.000 nuevas camas, y que fueron aprobadas 345.000; hay, por consiguiente, una reducción, que todavía no ha satisfecho a algún municipio …”

La Ley de Cambio Climático prorroga los suelos urbanizables

La Ley 4/17 del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece en su disposición adicional decimoquinta que “los suelos clasificados (a la fecha de entrada en vigor de la Ley) como urbanizables o aptos para urbanizar, que no cuenten con plan parcial de ordenación por causa imputable a la persona promotora, contenidos en planes generales de ordenación no adaptados al Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias (TRLOTENC), o en normas subsidiarias, quedan suspendidos en tanto el ayuntamiento apruebe un plan general adaptado a lo dispuesto en esta ley, que dé cumplimiento a las exigencias del artículo 39 sobre suelos urbanizables”. Además, los suelos que cumplieran esas condiciones y que tuvieran la condición de aislados, pasaban directamente (por la propia Ley) a reclasificarse como suelo rústico en la categoría común de reserva o en la de protección natural en caso de quedar incluidos en espacio natural protegido o Red Natura 2000.