El índice de calidad de vida como determinación del planeamiento urbanístico

El índice de calidad de vida: el ámbito espacial de referencia

El índice de calidad de vida: la capacidad del planeamiento

Determinada la superficie de suelo con calificación dotacional pública en un ámbito urbano, pareciera lo más lógico dividirla entre la población para establecer la cuantía del índice de calidad de vida, expresada en m2s/habitante (así lo hice en el primer párrafo del anterior post). Sin embargo, este método presenta algunos problemas. En primer lugar, la población de un barrio no resulta directamente de las determinaciones del planeamiento. Los planes a veces pueden fijar el número máximo de viviendas, aunque ésta no es una determinación habitual en los suelos urbanos consolidados (precisamente en los que se producen las actuaciones de dotación que es sobre las que se aplica el índice de calidad de vida); en todo caso, nunca el número de habitantes. De otra parte, en las partes consolidadas de la ciudad, el número de viviendas (y, consiguientemente, de habitantes, dependerá de la cambiante distribución y complejidad de los usos). Pero es que también los usos no residenciales deben generar, para una adecuada calidad de la vida urbana, superficies dotacionales. En resumen, que para que el índice de calidad de vida sirva como indicador generalizable y homogéneo no parece que en el denominador de la expresión que lo define haya de ponerse la capacidad del plan en número de habitantes.

El índice de calidad de vida: las dotaciones existentes

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece en su artículo 54 que la dimensión de la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a dotaciones públicas se calculará de conformidad con las dotaciones existentes en el momento de aprobación de la actuación, en tanto que índice de calidad de vida que no puede empeorar. Aunque no define ni regula este nuevo término –índice de calidad de vida– parece claro que el mismo debe expresar la relación entre la superficie de las dotaciones existentes y la capacidad del plan. Así, por ejemplo, si en un determinado barrio viven 5.000 personas y hay 2,5 hectáreas de suelo dotacional, podríamos decir que el índice de calidad de vida es de 5 m2s/habitante. Si ese mismo barrio aumenta su población (por ejemplo, pasa a tener 6.250 habitantes) sin que cambie la superficie de suelo dotacional de que dispone, es obvio que el índice de calidad de vida disminuirá (en el ejemplo, pasaría a ser de 4 m2s/habitante). Para que, como exige la Ley, ese índice no empeore, habría que haber aumentado la superficie dotacional del barrio hasta contar con 31.250 m2s. 

¿De dónde ha salido el índice de calidad de vida?

El artículo 54 de la Ley 4/2017 del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC), al referirse a los deberes de las personas propietarias en actuaciones de dotación, establece que la dimensión de la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a dotaciones públicas "se calculará de conformidad con las dotaciones existentes en el momento de aprobación de la actuación, en tanto que índice de calidad de vida que no puede empeorar". El legislador canario introduce un término nuevo —índice de calidad de vida— sin antecedentes (que yo sepa) en ninguna norma legal de las restantes comunidades autónomas. Sí es verdad que en casi todas las leyes urbanísticas se hacen varias referencias a la calidad de vida, pero siempre en sentido genérico, como uno de los objetivos de la acción pública. Pero en ninguna aparece el término índice que implica un indicador cuantitativo con aplicación normativa concreta: verificar el cumplimiento de las obligaciones de cesión de los propietarios. El caso es que me picó la curiosidad: ¿de dónde proviene este nuevo parámetro urbanístico?

La sustitución de la calificación de equipamiento

Es frecuente que la normativa urbanística permita que en parcelas que el planeamiento destina a un uso concreto de equipamiento comunitario pueda implantarse otro uso distinto, aunque normalmente haya de ser también de equipamiento o espacio libre. Por ejemplo, el artículo 8.6.5.2 de las vigentes Normas del PGO de Santa Cruz de Tenerife señala que “los usos de equipamiento comunitario existentes, públicos o privados, podrán sustituirse con las siguientes condiciones: los usos de educación u ocio solo podrán sustituirse por otro equipamiento; el uso cultural solo podrá sustituirse por otro uso cultural; el uso deportivo solo podrá sustituirse por un parque o jardín público”.

 

La suspensión del planeamiento urbanístico (2)

La Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio de Canarias introdujo en el marco autonómico la suspensión de los instrumentos de ordenación mediante el artículo 48 que decía lo siguientes: “1. El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma podrá suspender motivadamente la vigencia de cualquier instrumento de ordenación para su revisión o modificación, en todo o parte, tanto de su contenido como de su ámbito territorial. El acuerdo de suspensión se adoptará a propuesta del Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística y a iniciativa, en su caso, de los Cabildos Insulares o de las Consejerías competentes en razón de su incidencia territorial y previos informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias y audiencia del Municipio o Municipios afectados. 2. El acuerdo de suspensión establecerá las normas sustantivas de ordenación aplicables transitoriamente en sustitución de las suspendidas”. Este precepto, renumerado como artículo 47, pasó exactamente igual al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de los Espacios Naturales de Canarias (TRLOTENC), y mantuvo la misma redacción durante toda su vigencia. 

La suspensión del planeamiento urbanístico (1)

Desde siempre, en el derecho urbanístico español, los instrumentos de planeamiento tienen vigencia indefinida (artículo 36 de la Ley del Suelo de 1956 y, en el actual marco legal canario, artículo 162.1 LSENPC). Eso significa que todo plan (o cualquier parte de su contenido dispositivo; cualquiera de sus determinaciones) está vigente hasta que se modifique o suspenda. Pero, ¿cuál es la diferencia entre esas operaciones jurídicas? La modificación de un plan es sencilla de entender: unos contenidos dispositivos del mismo (o todos) son sustituidos por otros; la aprobación de una modificación significa que los contenidos iniciales (los que son objeto de modificación) quedan derogados, pierden completamente su vigencia, dejan de existir como disposiciones normativas. 

La regulación edificatoria de los equipamientos públicos

En su trabajo pionero sobre la imagen de la ciudad (1960), Kevin Lynch identificaba como uno de los elementos que la definían los que denominaba landmarks, que vendría a significar “puntos de referencia”, aunque la traducción que más me gusta es “hitos”. Los hitos son todos aquellos elementos, exteriores al observador, pero que le sirven como referencias en la construcción de su mapa mental de la ciudad; son pues, elementos esenciales en la legibilidad de la ciudad, en la definición de la imagen de ésta. Junto a esa función referencial, los hitos se convierten también en depositarios físicos de la identidad urbana y, por tanto, es frecuente que acumulen una importante carga emocional para los ciudadanos. Por supuesto, los hitos se corresponden en los más de los casos con construcciones singulares, los que Aldo Rossi llamaba “monumentos” (La arquitectura de la ciudad, 1966). Con esta palabra nos referimos normalmente a edificios históricos de gran dimensión, pero, en realidad, la nota que caracteriza monumentos e hitos es su singularidad, el que sobresalgan o destaquen respecto del resto de la ciudad construida. Y esta singularidad rara vez es casual, casi siempre ha sido expresamente buscada desde su origen, precisamente porque se pretendía aportar un hito a la ciudad.

 

La regulación de la altura máxima de los edificios

Las normas reguladoras de la altura de los edificios se remontan probablemente a las primeras épocas de la vida urbana. En la Roma clásica, por ejemplo, la densificación urbana y la proliferación de las insulae de varias plantas de altura obligaron, todavía en época republicana, a limitar la altura máxima de las edificaciones, sobre todo por los frecuentes derrumbes e incendios (los límites de altura, por cierto, se relacionaban estrechamente con normas sobre la separación entre edificios). Prácticamente hasta la aparición y consolidación de la ciudad burguesa (bien avanzado el XIX, al menos en España), las limitaciones de las alturas edificadas no se debían tanto a motivos que luego se llamarían higiénicos, cuando a impedir o dificultar los “registros”, las “vistas” en terminología actual. Pero es curioso que mayormente lo que se pretendía era impedir los registros sobre los predios vecinos (máxime si éstos eran religiosos) y, en cambio, no parecía importar demasiado tapar las vistas de otro. También es verdad que en algunas ordenanzas del XV o XVI aparecen vagas referencias a “orear” los espacios habitables, relacionando esa necesidad con limitaciones de la altura de los edificios para que las calles tuvieran ancho suficiente para que “corriera el aire”. Ahora bien, en los tiempos previos a la revolución industrial (siglos XVII y XVIII en España), los espacios urbanos eran de dimensiones absolutamente insuficientes desde los más mínimos estándares higiénicos actuales. De hecho, la moderna regulación urbanística debe mucho en su génesis a las preocupaciones higienistas. 

El interés general de las modificaciones de los planes urbanísticos

La ordenación urbanística es una función pública que ha de ejercerse de acuerdo con el interés general. Consiguientemente, cualquier iniciativa de planeamiento debe motivarse, expresando los intereses generales que con la misma se pretenden (artículo 4 del vigente texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). Esta exigencia legal es especialmente necesaria en el caso de modificaciones de la ordenación vigente promovidas por particulares, la mayoría de las cuales tiene por objeto sustituir las condiciones urbanísticas de parcelas concretas por otras más beneficiosas para los intereses de sus propietarios. Últimamente, sin embargo, veo varias iniciativas de este tipo en las que no se argumenta en absoluto el interés general del cambio de ordenación urbanística. Ante esta carencia de motivación, lo que más me sorprende es el silencio absoluto del ayuntamiento que tramita y finalmente aprueba la modificación, pese a que, en mi opinión, es causa suficiente para no admitir a trámite la iniciativa.

Proyecto de Interés Insular (PII) consistente en un proyecto de urbanización

Concreto algo más el título este artículo: el objeto de este hipotético PII sería llevar a cabo la ejecución material de un sector o de una unidad de actuación que carece de ordenación pormenorizada; es decir, no está definida la trama urbana (calles y manzanas) ni tampoco establecidas las condiciones reguladoras de la edificación y de admisibilidad de los usos en los futuros espacios lucrativos. Ahora bien, el PII no comprende ejecución edificatoria. Por tanto, una vez aprobado se harán las obras de urbanización y, acabadas éstas, se contaría con un sector urbanizado con parcelas con la condición de solar aptas para ser edificadas (mediante la preceptiva solicitud de licencia municipal). Si bien el PII no incluye ninguna actuación edificatoria, sí habrá de contener los instrumentos de gestión urbanística necesarios para posibilitar la ejecución urbanizadora; pero en este artículo no me referiré a ellos. 

 

El informe de impacto de género en el planeamiento (2)

La evaluación del impacto de género de una disposición tiene por objeto determinar si la misma supone implicaciones negativas respecto del objetivo transversal de garantizar el principio de igualdad entre mujeres y hombres y, en tal caso, incorporar las correcciones necesarias para suprimirlas. Por ello, ya desde la primera Guía para la evaluación del impacto en función del género elaborada en 1997 por la Comisión Europea, la primera cuestión que hay que plantearse al abordar el análisis de una disposición es si la misma es pertinente respecto del género. En tal sentido, las Directrices para la elaboración y contenido básico del informe de impacto de género, aprobadas por el Gobierno de Canarias en 2017, señalan que “se entenderá que es pertinente al género el proyecto de norma o plan, cuando afecte a personas físicas o jurídicas u órganos colegiados, pueda influir en la ruptura del rol y los estereotipos de género e incida directa o indirectamente sobre el acceso y el control de los recursos materiales o inmateriales, comprobando a tal fin si las diferencias en la situación de partida de hombres y mujeres en el ámbito sectorial pueden convertirse en desigualdades a través de la aplicación de la disposición aprobada”.

 

El informe de impacto de género en el planeamiento (1)

En la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Pekín en 1995, se invitó a los gobiernos a “ integrar la perspectiva de género en todas las políticas y los programas para analizar sus consecuencias para las mujeres y los hombres”. respectivamente, antes de tomar decisiones”. En 1996, la Unión Europea aprobó una comunicación sobre la transversalidad (mainstreaming) recalcando su compromiso de integrar la perspectiva de género en el conjunto de políticas comunitarias; al año siguiente, la Dirección General de empleo y políticas sociales de la Comisión publicó una “Guía para la evaluación del impacto en función del género”. En febrero de 2002, durante la segunda legislatura de Aznar, el grupo catalán en el Congreso presentó una proposición de Ley para que se impusiera la obligación de valorar los posibles impactos de género en la elaboración de las disposiciones generales. Con algunas correcciones, la proposición pasó a convertirse en la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno. Se trata de una Ley muy breve que se limita a modificar dos artículos de la Ley 50/1997 del Gobierno, imponiendo que en todo procedimiento de elaboración por el Gobierno de la Nación tanto de leyes como de reglamentos se incorporará un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen. En la siguiente legislatura (gobierno de Rodríguez Zapatero) se promulgó la Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y hombres que, en su artículo 19, se refería a los informes de impacto de género, cuya obligatoriedad se amplía desde las normas legales a los planes de especial relevancia económica y social que se sometan a aprobación del Consejo de Ministros. 

 

La consulta previa de los instrumentos de ordenación

La Ley 4/2017 del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece que el Gobierno de Canarias deberá adoptar un acuerdo de iniciación para la elaboración de las Directrices de Ordenación (artículo 92), el Cabildo para los planes insulares (artículo 102) y planes territoriales (artículo 122) y los Ayuntamientos para los planes generales (artículo 143). El Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC) exige al acuerdo de iniciación solo en la tramitación de los instrumentos de ordenación sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria (artículo 14) que, en principio, serían los que señala expresamente la Ley; además, el RPC añade los Planes y normas de Espacios Naturales Protegidos (artículo 38) y los Proyectos de Interés Autonómico o Insular de iniciativa pública (artículo 46). Ni la Ley ni el Reglamento imponen el acuerdo de iniciación para las Normas Técnicas de Planeamiento Urbanístico, los Planes Parciales o Especiales, los Estudios de Detalle, los Catálogos de Protección o de Impactos, las Ordenanzas Municipales y las Ordenanzas Provisionales Insulares o Municipales. Por último, las modificaciones menores de los instrumentos que requieren acuerdo de iniciación, dado que con carácter general se someten a evaluación ambiental simplificada, no lo requerirían, aunque, de otra parte, el artículo 165 LSENPC exige para las modificaciones el mismo procedimiento de tramitación del instrumento que se modifica. 

La Ley de Telecomunicaciones y el planeamiento (2)

El análisis de la evolución de las leyes de telecomunicaciones estatales en lo relativo a sus disposiciones sobre el planeamiento territorial y urbanístico ofrece algunas reflexiones de interés. 

 

La Ley de Telecomunicaciones y el planeamiento (1)

A finales del pasado mes de junio, las Cortes aprobaron la Ley 11/2022 General de Telecomunicaciones (LGT). El objeto de esta norma –tal como se declara en su primer artículo– es regular “la instalación y explotación de las redes de comunicaciones electrónicas, la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas, sus recursos y servicios asociados, los equipos radioeléctricos y los equipos terminales de telecomunicación”. En principio uno pensaría que poco ha de influir en la ordenación urbanística y, en concreto, en la elaboración de los planes; no es así, sin embargo. El artículo 49 –denominado “Colaboración entre Administraciones públicas en la instalación o explotación de las redes públicas de comunicaciones electrónicas”– tiene por objeto impedir que las restantes administraciones públicas (comunidades autónomas, cabildos y ayuntamientos) dificulten a través de sus normas y planes (se mencionan expresamente los urbanísticos) que los operadores de servicios de telecomunicaciones actúen según les convenga. Para ello –en lo que nos interesa– establece unos requisitos de contenido a los planes y además, en el artículo 50 ("Mecanismos de colaboración entre el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y las Administraciones públicas para la instalación y explotación de las redes públicas de comunicaciones electrónicas"), exige que los planes territoriales y urbanísticos que afecten a la instalación o explotación de las redes públicas de comunicaciones electrónicas y recursos asociados cuenten previamente a su aprobación con un informe vinculante del Ministerio.

 

Breve historia de la capacidad de carga turística en Canarias (1)

La preocupación por el “exceso” de turismo en Canarias tiene ya larga duración. Piénsese que el archipiélago –especialmente sus dos islas capitalinas y, algo posteriormente, Lanzarote y Fuerteventura– experimentó a partir de la década de los sesenta un crecimiento vertiginoso en la acogida de turistas. En 1962, el número de personas que visitaron las Islas rondó las 100.000; en 1982, al constituirse la Comunidad Autónoma, Canarias recibía unos 3.000.000 de turistas. En 20 años, las cifras se multiplicaron por 30, lo que supone una tasa media anual del 18,5% que es absolutamente desmesurada. Cuando, en virtud del Estatuto de Autonomía, la ordenación turística pasó a formar parte de las competencias de autogobierno, había motivos suficientes para la preocupación. Porque, como es obvio, este flujo siempre creciente de visitantes supuso durante aquellas dos décadas una notable transformación urbanizadora de los territorios insulares. Aparecieron, a través de la planificación urbanística, las nuevas urbanizaciones turísticas, ocupando preferentemente los suelos litorales de las partes más soleadas de las Islas. En el caso de Tenerife, al iniciarse la andadura autonómica, ya estaban clasificados por distintos instrumentos de planeamiento la mayor parte de la extensión que en la actualidad alberga o es susceptible de albergar usos turísticos. 

 

El circuito del motor de Tenerife y su evaluación ambiental

El artículo 43 de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) establece que la declaración de impacto ambiental de un proyecto perderá su vigencia y cesará en la producción de sus efectos si no se han iniciado las obras en el plazo de cuatro años. En tales casos, el promotor debe volver a iniciar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental o solicitar la prórroga de la vigencia de la declaración en dos años más, siempre que no hubiera cambios sustanciales en los elementos esenciales en base a los cuales se emitió la declaración. 

 

En el Boletín Oficial de Canarias de 30 de septiembre de 2011 se publicó la declaración de impacto ecológico emitida por la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (COTMAC) sobre el proyecto “Complejo Deportivo del Centro Insular del Motor”, promovido por el Cabildo Insular de Tenerife. Dicha declaración, vinculante y condicionada, se refería al proyecto entonces presentado y establecía que cualquier cambio en éste debería ser sometida de nuevo al trámite ambiental. Además, en su condicionante 14 decía textualmente que “la presente Declaración de Impacto Ambiental caducará si no se comienza la ejecución del proyecto en el plazo de cinco años desde la notificación del acuerdo-resolución del órgano ambiental actuante al órgano promotor”. 

 

Actuaciones urbanizadoras en el suelo rústico de Canarias

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) distingue dos tipos de actuaciones en el suelo rústico. De un lado, las que consisten en implantar usos ordinarios, entendidos como tales los que son propios de dicha clase de suelo así como los complementarios a aquéllos; la ejecución de estas actuaciones forma parte del derecho de los propietarios de los terrenos rústicos (artículo 36 LSENPC). De otra parte, las que consisten en la implantación de usos denominados de interés público o social (mejor, no ordinarios) que son los restantes. Estos últimos, en tanto su admisibilidad es una concesión derivada de la actividad pública (no forman parte del derecho de los propietarios), generan una plusvalía que, en cumplimiento del artículo 47 de la Constitución española, es objeto de un canon regulado en el artículo 38 LSENPC. 

 

El aprovechamiento en las distintas clases de suelo

Desde la primera Ley del Suelo de 1956, el sistema jurídico del urbanismo español se ha basado en que la Administración Pública (normalmente, los Ayuntamientos) “concedían” a los propietarios de suelos rústicos el derecho a urbanizarlos. A cambio de ello, los propietarios, además de urbanizar a su costa y ceder terrenos para dotaciones y espacios libres públicos locales, debían pagar al municipio un porcentaje del aprovechamiento urbanístico. Esta cesión del aprovechamiento (tasada actualmente en un 15%) tiene su base en el precepto constitucional (artículo 47) que exige la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. La manera más exacta de cuantificar las plusvalías que genera una clasificación de suelo urbanizable —el modo “ortodoxo” mediante el cual se concede a los propietarios el derecho a urbanizar sus terrenos— sería determinando la diferencia de precio de los terrenos después y antes de la acción urbanística pública; es decir, de la aprobación del plan que los clasifica. No es exactamente así como lo regula la actual Ley pero, al margen del procedimiento de cálculo (que no es lo que ahora nos interesa), lo que importa resaltar es que uno de los fundamentos de la legislación urbanística española y canaria es que la comunidad debe participar en las plusvalías (incremento del valor de la propiedad) derivado de la actuación pública. 

 

Capacidad de carga turística: errores de una moción de Podemos

En el Pleno Extraordinario del Cabildo de Tenerife celebrado este jueves 7 de julio se debatió y rechazó una moción presentada por el grupo Sí Podemos Canarias en favor de la reorientación del modelo turístico y de una iniciativa legislativa para una moratoria turística en Tenerife. En la Exposición de Motivos se incorpora una larga cita de la Memoria del Plan Territorial Especial de Ordenación Turística de Tenerife (PTEOTT) en la que se hace referencia a la preocupación por aquellas fechas sobre el exceso de oferta alojativa turística de la Isla y la necesidad de determinar “los límites y la capacidad de carga que no han de ser superados para no poner en peligro el bienestar colectivo” (recuérdese que el PTEOTT se formuló y aprobó en cumplimiento de las Directrices de Turismo y en el marco de la moratoria turística acordada inicialmente en 2001). Luego, apunta una serie de disposiciones normativas (fundamentalmente de las Directrices de Turismo, pero también de las Leyes del Suelo y de Renovación Turística) para destacar –a mi juicio insuficientemente, como luego argumentaré– que el Cabildo debe determinar la capacidad de carga turística de Tenerife. Por último, la moción asume que esta capacidad de carga de la Isla está más que sobrepasada por la realidad y lo motiva en dos datos cuantitativos que se presentan erróneamente. 

 

las Ordenanzas Provisionales y la evaluación ambiental

La Ley 4/2017 del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) crea un nuevo instrumento de ordenación denominado Ordenanzas Provisionales Municipales (OPM), “para responder a situaciones sobrevenidas que demanden una respuesta inmediata”, según se dice en el Preámbulo. Estas Ordenanzas pueden sustituir cualquiera de las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente, salvo la clasificación de suelo); en tales casos, equivalen, pues, a una modificación del Plan vigente (normalmente del Plan General), pero con una tramitación que se supone que es más rápida: la propia de la legislación de régimen local y no la de la LSENPC. 

Conveniencia de simplificar el procedimiento de la evaluación ambiental estratégica (1)

Como es sabido, la legislación básica española obliga a que todos los planes urbanísticos y territoriales sean objeto, en su proceso de elaboración y tramitación, de evaluación ambiental estratégica (EAE). La definición de plan (si bien mezclada con la de programa) según el artículo 5.2.b) de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) es la siguiente: “conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos”. Es una definición demasiado genérica pero ciertamente abarca la gran mayoría de instrumentos de ordenación territorial y urbanística de la Ley pues, en efecto, casi todos ellos establecen determinaciones que han de aplicarse en la autorización de actuaciones de transformación física (construcción) o funcional (uso) del territorio. Tal vez cabría excluir del concepto de planes los documentos que, aún siendo normativos, carecen de concreción espacial y se limitan a establecer disposiciones genéricas. Este criterio es el que tradicionalmente ha servido en la práctica profesional para distinguir planes de ordenanzas: los primeros establecen determinaciones de ordenación sobre las distintas partes del territorio ordenado (y, por tanto, requieren de soporte cartográfico), mientras que las segundas, al contener determinaciones sin referencia espacial, no incorporan planos. Por ejemplo, un plan general establece sobre cada una de las piezas con aprovechamiento que delimita las condiciones que deben cumplir las edificaciones (la altura máxima, edificabilidad, etc); en cambio, una ordenanza de edificación señala condiciones normativas cuya aplicación no depende del punto concreto del territorio. Si se aplicara este criterio a la relación de instrumentos de ordenación de la legislación canaria, resulta claro que los Planes Insulares, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, los Planes y Normas de los Espacios Naturales, los Planes Territoriales Parciales y Especiales, los Proyectos de Interés Insular y Autonómico (cuando comporten ordenación), los Planes Generales, los Planes Parciales, los Planes Especiales y los Planes de Mejora y Modernización turística, serían todos ellos planes y estarían sometidos a evaluación ambiental. De otra parte, las Directrices de ordenación general y sectoriales (si se formulan con la indefinición cartográfica que tenían las promulgadas en 2003), las Normas técnicas de planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales de edificación o de urbanización no lo serían y no requerirían EAE. Las Ordenanzas Provisionales, tanto las insulares como las municipales, dado que su finalidad es modificar la ordenación territorial o urbanística vigente (que ha sido siempre establecida por un Plan), han de considerarse asimismo como planes y ser evaluadas ambientalmente. Finalmente, los Estudios de Detalle están expresamente excluidos de la EAE por la Ley canaria (artículo 150.2) y parece lógico que también lo estén los Catálogos Protección y de Impactos. 

Determinación de las infraestructuras necesarias en suelo rústico

He opinado en una entrada anterior que el planeamiento general debe limitarse en el suelo rústico no categorizado como asentamiento a establecer la ordenación estructural, aunque también señalé que la Ley no prohíbe expresamente que contenga también determinaciones de ordenación pormenorizada. Ahora voy a ir un poco más allá y atreverme a afirmar que la lógica del esquema legal sobre la ordenación del suelo rústico implica que éste debe siempre carecer de ordenación pormenorizada. Para ello me baso en dos argumentos que relaciono entre sí, aunque admito que mi conclusión no es del todo definitiva pero sí la que me parece más congruente. 

El órgano ambiental en las modificaciones menores de planeamiento general que afectan a la ordenación estructural

El artículo 86.6 LSENPC establece que el órgano ambiental en los municipios menores de 100.000 habitantes será el órgano ambiental autonómico en los procedimientos de evaluación ambiental de la ordenación estructural de los planes generales así como en los casos de modificación sustancial de dichos planes generales. El “así como” equivale a la conjunción “y”, luego no cabe duda de que el legislador ha fijado dos supuestos en los que retira a los municipios menores de cien mil habitantes la competencia para evaluar ambientalmente sus planes (y para delegar esa evaluación en el órgano ambiental insular). 

Ordenación estructural y pormenorizada en suelo rústico

La Ley de Ordenación del Territorio de 1999 introdujo en Canarias la distinción entre la ordenación estructural y la pormenorizada con la finalidad –según se declara en la Exposición de Motivos– de dotar de mayor agilidad a la tramitación de los planes (aunque no puede decirse que se lograra). En todo caso, lo importante es que, al menos teóricamente, se produjo una división en dos tipos de las determinaciones que constituyen el contenido sustantivo de la ordenación urbanística. Las estructurales eran las que definían el modelo de ocupación y uso del suelo del término municipal en su conjunto que, fundamentalmente, son la clasificación/categorización del suelo y la calificación de los sistemas generales y elementos estructurantes (hay otras menos relevantes). Las pormenorizadas consistían en cambio en las condiciones de detalle necesarias para legitimar los actos de ejecución (conceder licencias, por ejemplo); de éstas, las más características son las normas que regulan la edificación y la admisibilidad de usos concretos. 

 

La calificación de suelo para vivienda protegida en la ordenación urbanística

El artículo 137.1.B.d) LSENPC establece que es una determinación de ordenación pormenorizada obligatoria la adscripción de al menos el 30% de la edificabilidad residencial del conjunto del suelo urbano no consolidado y de los suelos urbanizables de nueva creación a la construcción de viviendas protegidas. También es una determinación de ordenación pormenorizada adscribir un porcentaje del 10% en los ámbitos de suelo urbano de uso residencial sometidos a una operación de reforma o de renovación de la urbanización. Esta obligación de prever determinados porcentajes de vivienda protegida está trasladada a la normativa canaria de la legislación básica estatal (artículo 20.1.b TRLS-15). 

¿Caben establecimientos turísticos en el suelo rústico de Canarias? (3): el suelo rústico común

El suelo rústico común (SRC) es la categoría a la que el planeamiento ha de adscribir los terrenos rústicos que no encajan en ninguna otra. La LSENPC ha vuelto a la concepción residual que de esta categoría mantenía la Ley 5/1987 sobre la ordenación urbanística del suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias, abandonando las referencias a la “preservación del modelo territorial, sus peculiaridades esenciales y específicas y el valor del medio rural no ocupado, así como la salvaguarda del ecosistema insular y su capacidad de sustentación de desarrollo urbanístico” del anterior marco legal para definir el suelo rústico de protección territorial (y evitar que se clasificara como urbanizable por aplicación de la Ley estatal 6/1998). En la vigente Ley canaria, esta categoría de suelo rústico comprende incluso los terrenos que, aún no siendo necesarios en el horizonte del plan, deben reservarse para eventuales crecimientos futuros de las áreas urbanizadas (los que en el marco del TRLOTENC eran los suelos urbanizables no sectorizados, que han sido suprimidos). En todo caso, los terrenos que se categoricen como suelo rústico común cumplirán dos condiciones: la primera que no tendrán valores ni ambientales ni productivos relevantes pues de tenerlos estarían en otra categoría de suelo; la segunda, que sobre los mismos el plan no prevé usos concretos, pues si lo hiciera los debería haber calificado como protección de infraestructuras (como argumentaremos más adelante). 

¿Caben establecimientos turísticos en el suelo rústico de Canarias? (2)

Nos preguntamos pues por la admisibilidad en suelo rústico de establecimientos turísticos sin el carácter de usos ordinarios. Vaya por delante que no hay ninguna prohibición directa en la LSENPC. Eso sí, al referirnos a usos no ordinarios hay que recordar que su implantación ha de tener carácter excepcional y siempre que –como ya hemos dicho– contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales y hayan de emplazarse en el medio rural –ya he justificado anteriormente que, en mi opinión, la conjunción “o” de la redacción legal (artículo 13 TRLS-15 y su transcripción al ordenamiento canario mediante el 62.1 LSENPC) debería en este caso entenderse sustituida por “y”; es decir, que los establecimientos admisibles en suelo rústico no solo deben corresponder a determinado tipo de “producto turístico” (claramente distintos de los convencionales de las áreas urbanas) sino que además deben contribuir al desarrollo rural. A este respecto, conviene traer a colación que el Tribunal Constitucional, en su sentencia 42/2018 (resolviendo el recurso contra la Ley 6/2002, conocida como “Ley de Islas Verdes”) ya señaló que la implantación de actividades turísticas en suelo rústico no es contraria a la legislación básica estatal, que lo que prohíbe es la urbanización. 

¿Caben establecimientos turísticos en el suelo rústico de Canarias? (1)

Por establecimientos turísticos me refiero tanto a los inmuebles alojativos (hoteles, casas rurales, viviendas vacacionales) como a los destinados a actividades de ocio sin alojamiento. En cuanto a si caben o no, en este post pretendo discutirlo desde la óptica jurídica. Dicho de otra forma; lo que me pregunto es si en nuestro marco legal es posible implantar un establecimiento turístico en suelo rústico o si, por el contrario, está prohibido; en caso afirmativo, habría que ver en qué condiciones puede hacerse. El marco legal al que me refiero es fundamentalmente la Ley 4/2017 de Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC), aunque quizá para resolver algunas cuestiones haya que recurrir a otra norma sectorial (por ejemplo turística). 

Propuesta de medidas urgentes para una movilidad sostenible en Tenerife

Tenerife, la isla en su conjunto, funciona como un área metropolitana. Hay obviamente espacios más densos (áreas urbanizadas) y otros relativamente vacíos, en donde el poblamiento se dispersa, articulado en base a una red capilar de caminos. De otra parte, la movilidad insular se concentra básicamente en un único soporte infraestructural –el llamado anillo insular– y en base mayoritariamente al vehículo privado. Es sobradamente conocido –y sufrido– al altísimo nivel de congestión de las autopistas, tanto las TF1 y TF5 en las cercanías del área metropolitana, como la TF1 en toda la banda del Suroeste (desde el aeropuerto hasta Adeje). Aunque ciertamente hace falta realizar obras de ampliación y mejora de las carreteras, es evidente para casi todos que por muchas autopistas que tuviéramos, un modelo basado en el vehículo privado está irremisiblemente condenado a la congestión. Además, también está ya casi unánimemente aceptado que la Isla no admite muchas más “cicatrices” viarias por poderosísimas razones ambientales. Añadamos finalmente que a estas alturas deberíamos todos convencernos de la urgencia de adoptar prácticas de movilidad sostenible, en línea con la Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada 2030, aprobada por el Consejo de Ministros el 10 de diciembre de 2021. 

Consideraciones sobre las valoraciones urbanísticas en suelos urbanizados (2)

El artículo 37.1 TRLS-15 establece que “si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido” (texto incorporado en el artículo 20.3 del Reglamento de Valoraciones). Lo primero que se deduce de este precepto es que la delimitación de los distintos ámbitos debe formar parte de la ordenación urbanística; es decir, estar recogida en el instrumento de planeamiento vigente que, obviamente, ha de ser el Plan General. Sin embargo, los planes generales canarios no delimitan los ámbitos espaciales homogéneos, de modo que, en la práctica, cuando se ha de realizar cualquier valoración para la expropiación de terrenos dotacionales, se ha de proceder como primer paso a delimitar el correspondiente ámbito en el que incluir el terreno de que se trate, lo cual no responde a lo establecido en la normativa básica. Por tanto, aunque la LSENPC tampoco establece la delimitación de los ámbitos espaciales homogéneos como una de las determinaciones propias del planeamiento urbanístico (debería ser una determinación de ordenación estructural y estar relacionada entre las del artículo 136), debería exigirse que todo PGO contuviese la división de la totalidad del suelo urbanizado y del que ha de pasar a tal situación en ejecución del plan (es decir, los suelos urbanos consolidados y no consolidados, los urbanizables y los asentamientos rurales) en ámbitos espaciales homogéneos. 

Consideraciones sobre las valoraciones urbanísticas en suelos urbanizados (1)

El vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS-15) establece en su Título V las reglas para las valoraciones urbanísticas. Como la valoración de un inmueble puede tener el objeto, entre otros, de fijar el justiprecio en una expropiación, ha de entenderse que mediante la misma se está determinando la cuantía económica del derecho de propiedad. En el caso del suelo en situación de urbanizado (que identificaremos con el suelo urbano consolidado de la legislación canaria), el artículo 37 señala que para la valoración de terrenos no edificados ha de partirse de la edificabilidad (es más correcto decir de la superficie edificable) atribuida a la parcela por la ordenación urbanística vigente a la que se aplicará (se multiplicará) el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente; el valor de repercusión se determinará por el método residual estático.