La vivienda vacía (1)

Cuando se discute sobre el problema de la vivienda –que podría sintetizarse en la extrema dificultad de gran parte de la población española de acceder a la misma– parece haber consenso en que la solución pasa por una mayor actividad de los poderes públicos en la construcción de “viviendas sociales”. Se trata, en todo caso, de un consenso muy general, que no alcanza a todas sus consecuencias prácticas y, muy en particular, a aquéllas que afectarían al “libre desenvolvimiento del mercado”. Por eso, en un ejercicio de ambigüedad que elude compromisos concretos, el programa del PP para las pasadas elecciones generales habla de “explorar soluciones” para construir viviendas a precios más asequibles sin decir quién pretende que las construya (hay que suponer que el sector privado). VOX, en cambio, si prometió impulsar la construcción de viviendas sociales públicas, si bien no es nada proclive a que exista un parque público ya que insiste en que deben pasar a ser propiedad de los adjudicatarios. 

 

Necesidad de revisar y redefinir los límites de la ordenación urbanística (1)

Desde mucho antes de que pueda hablarse de urbanismo tal como hoy lo entendemos correspondía a los gobiernos locales intervenir sobre los usos y actividades de las poblaciones, estableciendo limitaciones a las actividades constructivas privadas; era lo que, hasta hace poco, se dio en llamar policía urbana. Cuando hacia mediados del siglo XIX se inician las actuaciones de reforma interior y de ensanche –dando origen al urbanismo moderno–, las nuevas competencias urbanísticas del planeamiento y de la gestión pasaron a radicar en los Ayuntamientos por la propia inercia histórica, pese a intermitentes disputas entre éstos y el gobierno central. Así, al menos desde la Ley municipal de 1870 se atribuye a los Ayuntamientos la competencia en “apertura y alineación de calles y plazas y de toda clase de vías de comunicación”, texto que se mantuvo prácticamente inalterable en las posteriores normas reguladoras de las entidades locales: Estatuto municipal de 1924 (Dictadura de Primo de Rivera), Ley municipal de 1935 (II República) y Ley de Bases de Régimen Local de 1945 con sus posteriores modificaciones (Franquismo). 

 

El régimen de fuera de ordenación. La normativa estatal (1)

El término “fuera de ordenación” aparece en el artículo 48 de la Ley del Suelo de 1956, cuya redacción se mantuvo idéntica en el Texto Refundido de 1976 (artículo 60). También se conservó la misma redacción en el Texto Refundido de 1992 (artículo 137) pero este artículo fue derogado mediante la sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, no por su contenido sino debido a la atribución de norma supletoria. Consiguientemente, el artículo 60 TR-76 sigue vigente, si bien con carácter subsidiario (me referiré a esto más adelante). Tres son los aspectos que me interesa resaltar de esa primera regulación:

El patrimonio arqueológico "desconocido" (2)

Como ya señalé en el post anterior, el conocimiento gradual del patrimonio arqueológico canario y su consiguiente integración en el patrimonio cultural, requeriría de una actividad arqueológica sistemática y constante, con una intensidad desde luego bastante superior a la que se lleva a cabo en el Archipiélago. El riesgo es que actuaciones que suponen remoción del terreno y alteración del subsuelo destruyan bienes no conocidos hasta ese momento. La LPCC dedica el artículo 94 a los hallazgos casuales, desarrollando una regulación, a mi juicio, suficientemente correcta y detallada. Sin embargo, puede ocurrir que una actuación de remoción de terrenos destruya restos arqueológicos, bien inadvertidamente o con mala fe (en este caso se trataría de un delito), con el resultado, en los más de los casos, no solo de la desaparición de un bien que habría debido conservarse sino incluso que la existencia del mismo seguiría siendo ignorada, con el daño añadido que ello implica para el conocimiento de nuestra historia.

El patrimonio arqueológico "desconocido" (1)

El patrimonio cultural inmueble arqueológico, a diferencia de las otras categorías en que la Ley 11/2019, de 25 de abril, de Patrimonio Cultural de Canarias (LPCC) clasifica el patrimonio cultural inmueble presenta una nota distintiva que resulta muy relevante en cuanto a la discusión del post anterior sobre la exigencia de la declaración o catalogación para entender que un bien forma parte del patrimonio cultural. Me refiero, claro, a que no se conocen todos los lugares donde existen bienes muebles o inmuebles pertenecientes a las poblaciones aborígenes de Canarias. Así, mientras la no declaración o catalogación de, por ejemplo, una edificación (y, por tanto, la no inclusión de la misma en el patrimonio cultural canario) es debido siempre a que se considera que no tiene los valores suficientes para ello o a negligencia de la administración competente, que un lugar donde haya restos relevantes de la cultura aborigen no esté declarado como zona arqueológica puede deberse simplemente a que no ha sido descubierto (o no es suficientemente conocido).

Patrimonio cultural inmueble

¿Qué es el patrimonio cultural? Para la UNESCO es la herencia cultural del pasado que se mantiene en la actualidad y que debe transmitirse a las generaciones futuras. En el Manual metodológico de indicadores de cultura para el desarrollo de la UNESCO (2014), se aporta una definición más específica de lo que, en términos de la legislación canaria, consistiría el patrimonio cultural material inmueble, que divide en tres categorías: monumentos, conjuntos y lugares. En todos los casos, se trata de inmuebles (mayoritariamente construcciones o elementos arqueológicos) que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia. 

 

Necesidad de motivar las prohibiciones y limitaciones de los usos pormenorizados en el planeamiento urbanístico

A través de la Directiva 2006/123/CE (transpuesta al Derecho español mediante la Ley 17/2009) se estableció que solo podía supeditarse el ejercicio de una actividad de servicios a un régimen de autorización cuando se verificaran tres condiciones: (1) que no se genera discriminación para el prestador, (2) que hay una necesidad imperiosa de interés general para establecerlo y (3) que el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva. La Ley 17/2009 deja claro, además, que los prestadores podrán establecerse libremente en el territorio español para ejercer una actividad de servicios sin más limitaciones que las establecidas de acuerdo con lo previsto en la Ley. 

Una interpretación de las actuaciones de dotación que lleva al absurdo

Como es sabido, el sistema del derecho urbanístico español está estrechamente vinculado al régimen jurídico del suelo. De hecho, como expresamente establece el artículo 26 de la Ley del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) siguiendo la doctrina constante de nuestro marco jurídico, el contenido del derecho de propiedad del suelo se concreta a través de la clasificación, categorización y calificación urbanística de los correspondientes terrenos. Dicho de otra forma, cuando un plan clasifica (y categoriza y califica) un terreno está asignando a su propietario un régimen específico de derechos y deberes. 

La modificación del planeamiento como consecuencia de la aprobación por el Gobierno de Canarias de un proyecto para el suministro de energía eléctrica

La Ley 11/1997 de regulación del sector eléctrico de Canarias, establece en su artículo 6bis (introducido en 2005 y modificado varias veces) que el Gobierno de Canarias puede decidir la ejecución de un proyecto para el suministro de energía eléctrica respecto del cual el Cabildo o el Ayuntamiento haya informado que es disconforme con el planeamiento. En tal caso, ordenará a la administración competente (según la disconformidad sea con el planeamiento municipal o con el insular) que proceda a adaptarlo para que la obra a ejecutar resulte conforme con el mismo. El procedimiento de este artículo 6 bis se viene usando de forma sistemática por el Gobierno y consiguientemente se acumulan varias órdenes de modificación del planeamiento (en el caso del Cabildo de Tenerife, del Plan Insular de Ordenación) que nunca se han realizado. 

La duración de la evaluación ambiental estratégica simplificada

Como ya expuse en el anterior post, el procedimiento simplificado de la evaluación ambiental estratégica (EAE) de los planes fue creado por el legislador español para dilucidar si los instrumentos de ordenación para los que la Directiva europea no exigía evaluación ambiental tenían o no efectos significativos sobre el medio ambiente (y en caso afirmativo someterlos al procedimiento ordinario). La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) preveía que este procedimiento debía ser suficientemente ágil, estableciendo un plazo de tres meses contados desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos que la deben acompañar para que el órgano ambiental adoptara la pertinente decisión mediante la emisión del informe ambiental estratégico (artículo 31 LE). Este artículo, sin embargo, no tiene carácter básico, lo que permitía a las Comunidades Autónomas modificar el plazo. El artículo 116.1 del Reglamento de Planeamiento de Canarias lo fija en cuatro meses desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos preceptivos. Ahora bien, ¿se viene cumpliendo este plazo máximo en Canarias? 

 

¿Deben todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística someterse a evaluación ambiental estratégica?

Como es sabido, la evaluación ambiental estratégica (EAE) surge con la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. En su artículo 3.2º se dice que se evaluarán ambientalmente los planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Es decir, a senso contrario, para el legislador europeo no requerirían EAE aquellos planes que carezcan de efectos significativos sobre el medio ambiente. Ahora bien, en el artículo 3.2 de la Directiva se establece que se llevará a cabo la evaluación ambiental de todos los planes que se elaboren con respecto a la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE. Es decir, la Directiva asume que todos los planes territoriales y urbanísticos que establezcan el marco para la autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto (en la terminología de la legislación española) pueden, en principio, tener efectos significativos sobre el medio ambiente. No obstante, la Directiva encomienda a los Estados miembros que decidan si excluyen de la EAE los planes que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y las modificaciones menores de los planes anteriores. El criterio que habían de respetar las legislaciones estatales para excluir planes de la EAE había de ser siempre que éstos no tuvieran efectos significativos sobre el medio ambiente. En tal sentido, la jurisprudencia europea (STJUE de 10 de septiembre de 2015) ha declarado que la exclusión de un plan de la EAE debe obedecer a un examen sobre la base de elementos objetivos que permita concluir que su contenido no supone efectos significativos sobre el medio ambiente. 

Alcance de la declaración de interés insular

Recientemente, el Pleno del Cabildo de Tenerife ha acordado declarar el interés insular del complejo cultural y audiovisual Imagine Green Studios (IGS), de iniciativa privada. La declaración de interés insular —tal como establece el artículo 128 c) LSENPC— es requisito “para continuar la tramitación, pero sin condicionar la resolución final que se adopte”. Así, el Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC) distingue dos fases en la tramitación de los Proyectos de Interés Insular (PII) de iniciativa privada: la de admisión, que culmina con la declaración del interés insular; y la de instrucción. Cabría interpretar que, presentada una iniciativa privada de PII, durante la fase de admisión, el Cabildo se limita a verificar si la documentación cumple los requisitos de contenido y forma exigidos por la Ley y, sobre todo, si la misma presenta interés insular. Verificados ambos extremos y producida la declaración por el Pleno, es cuando, en la fase de instrucción se llevan a cabo todos los actos necesarios para llegar a la resolución del expediente (artículo 75 LPAC); es decir, para aprobar definitivamente (o no) el Proyecto de Interés Insular. 

Un ejemplo sobre la actuación de los funcionarios en materia de ordenación territorial

Uno de los objetivos de la vigente Ley del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) es el propiciar la generación de rentas adicionales a la actividad de los profesionales del sector agrario, admitiendo la implantación de los que denomina “usos complementarios” en las fincas en cultivo. Entre estos usos, la Ley contempla los turísticos alojativos, siempre en edificaciones preexistentes y con unos máximos de superficie edificada (250 m2c) y capacidad (6 camas o 3 unidades alojativas). Ahora bien, ese mismo artículo señala que “corresponde al planeamiento insular su admisión y regulación”, lo que se ha interpretado –al menos en el Cabildo de Tenerife– que, como el Plan Insular no contempla ninguna regulación al respecto, no cabe de momento autorizar ninguna iniciativa que, promovida por un agricultor profesional con la finca en explotación agraria, consista en reformar una edificación preexistente para destinarla al alojamiento turístico. Esa interpretación restrictiva parece quedar avalada con lo que al respecto dice el Preámbulo de la Ley: “… serán los planes insulares de ordenación los que los puedan contemplar o no y, en su caso, concretar en qué ámbitos territoriales …”. 

 

La ordenación territorial y urbanística y los funcionarios públicos

La ordenación del territorio y el urbanismo son, como es bien sabido, funciones públicas. Es decir, ordenar el territorio (en sus diversas escalas y ámbitos) corresponde a las distintas esferas de la Administración Pública. Consiguientemente, la elaboración, tramitación y aprobación de los instrumentos mediante los cuales se ejerce la actividad de ordenación del territorio corresponde, en principio, a la Administración Pública, sin perjuicio de que la redacción de aquéllos pueda delegarse en profesionales externos, pero siempre bajo la dirección pública. Estas afirmaciones elementales estaban explícitamente establecidas en la anterior legislación urbanística canaria (artículos 2 a 7 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de los Espacios Naturales de Canarias) y aunque con menos desarrollo e insistencia, siguen recogidas en la vigente Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC). No podía ser de otra manera porque se trata de un principio básico y originario del ordenamiento jurídico español. 

¿Pueden los Proyectos de Interés Insular reclasificar suelo?

En un informe jurídico que he leído recientemente se sostiene que un Proyecto de Interés Insular (PII) no puede reclasificar suelo; es decir, no puede cambiar la clasificación de suelo rústico de su ámbito de actuación (y ordenación) para pasarla a suelo urbanizable. El principal argumento del autor es que la Ley no habilita al PII a reclasificar suelo porque no es necesario para su finalidad, que es la inmediata ejecución del objeto que define. Añade que dicha ejecución conlleva, evidentemente, una transformación física del suelo y uno de los efectos de la aprobación del PII es que el planeamiento municipal recoja sus determinaciones.

Estado de bienestar y vivienda

En España, según datos del Ministerio de Educación y Formación Profesional, en el curso 2021-2022 hubo 8.252.826 alumnos matriculados en centros de enseñanzas de régimen general (no universitarios). De este total, el 67% lo estaban en centros públicos, el 24,8% en centros concertados, y el restante 8,2% en centros privados. En el ámbito de la salud, según el Catálogo Nacional de Hospitales actualizado a 31 de diciembre de 2021, en España hay 832 hospitales con 158.567 camas. De este total, el 67,83% están en hospitales públicos, el 29,44% en privados y el restante 2,73% en otro tipo de centros (mutuas, organizaciones no gubernamentales). Estos datos de la distribución de la oferta de dos servicios básicos para el bienestar y la atención a la ciudadanía, me parecen relevantes para reflexionar sobre el llamado Estado del Bienestar. Este concepto significa, en síntesis, que el Estado (lo público) garantiza a los ciudadanos la prestación de servicios que se entienden básicos en nuestra sociedad. Eso no quiere decir que el sector privado no pueda también facilitarlos, pero siempre que cualquier ciudadano que no pueda acceder a esos servicios privados tenga asegurada la satisfacción de sus necesidades. 

Dreamland o la urbanización del suelo rústico canario (II)

Si el Dreamland (o cualquier otro proyecto de interés insular) es una actuación de nueva urbanización, los terrenos sobre los que se ejecuta han de pasar a ser suelo urbanizable. Esta es, para mí, una conclusión incuestionable que deriva de varios argumentos.

 

 

Dreamland o la urbanización del suelo rústico canario (I)

El pasado 17 de diciembre, en un pleno tumultuoso que se decidió por el voto de calidad del presidente, el Cabildo de Fuerteventura declaró el interés insular del proyecto Dreamland Studios. Esta declaración es simplemente un requisito previo en la tramitación administrativa de todo Proyecto de Interés Insular (PII); no viene a expresar sino que la Corporación admite a trámite la iniciativa para, a partir de aquí, iniciar propiamente la instrucción del expediente; de hecho, la Ley deja claro que la declaración del interés insular no condiciona ni prejuzga la decisión final. Pese a ello, es evidente que este acto declarativo del Pleno del Cabildo adquiere mucha relevancia, al menos de cara a la ciudadanía, tal como ha podido comprobarse con este caso en Fuerteventura.

La legitimación de la ampliación del matadero insular de Tenerife mediante una modificación del PIOT: ¿menor o sustancial?

El matadero insular de Tenerife fue calificado como sistema general insular por el Plan Territorial Especial de Ordenación de la actividad ganadera (PTEOAG), aprobado definitivamente por el Pleno del Cabildo el 19 de julio de 2006 (BOC de 4 de junio de 2007). El PTEOAG calificaba el recinto de sistema general dentro del sector urbanizable Guamasa 3 del Plan General de La Laguna (aprobado definitivamente en octubre de 2004). Dicho sector urbanizable –que, además, era calificado por el PTEOAG como polígono agropecuario insular- fue ordenado pormenorizadamente por un plan parcial municipal, aprobado definitivamente el 26 de diciembre de 2005; sin embargo, a la fecha, no se ha llevado a cabo la ejecución urbanizadora. En la imagen adjunta se recoge, a la izquierda, la ubicación del sector (por encima del aeropuerto de Los Rodeos) y a la derecha la ordenación urbanística del plan parcial; el recinto del sistema general vigente del matadero está delimitado en rojo en ambas.

 

 

 

Diferencias procedimentales entre la modificación sustancial y la modificación menor (aplicadas al Plan Insular)

La diferencia fundamental, en la práctica, entre una modificación sustancial y una menor radica en los procedimientos de tramitación: significativamente más largo y complejo el de la modificación sustancial. Ateniéndome a lo regulado tanto en la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) como en el Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC), paso a continuación a esquematizar los trámites y plazos (legales y previsibles) de ambos procedimientos. A estos efectos, el RPC distingue dos tramitaciones según el instrumento de planeamiento haya o no de someterse a evaluación ambiental estratégica (EAE) ordinaria. Nótese que la elección del procedimiento, en el caso de una modificación, no depende de que sea sustancial o menor, sino del tipo de EAE que le corresponda. Por regla general, las modificaciones sustanciales van por el ordinario y las menores por el simplificado (artículo 106.3 RPC); no obstante, no siempre es así ya que la procedencia de uno u otro procedimiento viene establecida con bastante precisión por la LEA, al margen del carácter de la modificación, que deriva de la normativa autonómica. Así, podría haber modificaciones sustanciales que admitieran EAE simplificada (poco probable) y también menores que hubieran de someterse a EAE ordinaria (no tan infrecuente). Hecha esta advertencia, supondré en lo que sigue que la tramitación de las modificaciones sustanciales sigue el procedimiento regulado en el capítulo IV del Título I del RPC y las menores no.

Las modificaciones de los planes insulares en la legislación canaria

La otra novedad de la LSENPC es que contempla específicamente las modificaciones de los planes insulares que en la legislación anterior solo se regulaban bajo el segundo supuesto que, con una redacción más genérica, consideraba revisión de los instrumentos de planeamiento territorial cuando se afectaban los elementos básicos de la ordenación territorial. Como ese texto ha quedado suprimido, lo que a mi juicio ha hecho el legislador de 2017 es identificar esos elementos básicos de la estructura territorial con la calificación de los sistemas generales y equipamientos estructurantes supramunicipales. Como esos elementos los debe determinar y localizar el Plan Insular (artículo 96.2.e), sólo éste puede ser objeto de modificación sustancial que consiste en la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes. Dicho sea de paso (aunque no pretendo ahora entrar en esa discusión), éste es un argumento más para defender que la “creación” de sistemas generales o equipamientos estructurantes supramunicipales solo puede hacerla el Plan Insular y no a través de planes territoriales especiales, cuya función no puede pasar de la “ordenación” de elementos previamente calificados como tales por el PIO (artículos 98.2 y 120.1). Lo relevante al objeto de este post es que, en el caso del planeamiento territorial (en concreto del plan insular), la LSENPC también reduce el alcance extensivo del antiguo artículo 46.1.b TRLOTENC limitando las modificaciones sustanciales a la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes supramunicipales.

Las modificaciones sustanciales y menores del planeamiento: de los orígenes a la LSENPC

Siempre he pensado que, para aplicar las normas, hay que entender su finalidad. No quiero decir que sea lícito interpretar una norma contradiciendo la literalidad de la misma. Lo que pasa es que, lamentablemente con demasiada frecuencia (al menos en el ámbito del derecho urbanístico), la redacción de las normas deja bastante que desear en cuanto a su precisión, de modo tal que es habitual que quepan varias interpretaciones. En esos casos es cuando procede atenerse a lo que con toda claridad establece el artículo 3.1 del Código Civil: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Por tanto, cuándo hemos de aplicar una norma cuya literalidad permite distintas interpretaciones, ha de elegirse aquélla que sea más congruente con el espíritu y finalidad del legislador (algo que no siempre es la pauta de conducta de los operadores jurídicos de nuestras administraciones públicas). Valga esta obviedad como introducción a la discusión sobre un caso concreto que tiene que ver con la distinción legal de dos tipos de modificaciones del planeamiento.

La validez jurídica de la prórroga de los suelos urbanizables

Al final de la I Legislatura (1983-1987), el Parlamento de Canarias aprobó la Ley 10/1987, de 5 de mayo, de aguas. En su disposición final tercera establecía que la Ley entraría en vigor el 1 de julio de 1987. La Ley no gustó mucho a la oposición y tras las elecciones autonómicas del 10 de junio de 1987, en el pacto de legislatura entre Centro Democrático y Social, Agrupaciones Independientes de Canarias, Alianza Popular y Agrupación Herreña Independiente se acordó que se suspendería su aplicación. El 31 de julio de ese año, 56 diputados del grupo parlamentario popular en el Congreso presentaron recurso de inconstitucionalidad contra la Ley canaria (que sería finalmente desestimado por la STC 17/1990, de 7 de febrero). Excusándose en ese recurso, el nuevo Gobierno de Canarias impulsa la aprobación de la Ley 14/1987, de 29 de diciembre, cuyo único objeto y contenido era modificar la disposición final tercera de la Ley de Aguas, pasando a establecer que la misma entraría en vigor el 1 de julio de 1989 (dos años después de la fecha establecida en el texto inicial). Esta modificación señalaba además que “lo dispuesto en la presente ley se aplicara con efecto retroactivo al día 5 de mayo de 1987” (es decir, a la fecha de aprobación de la Ley 10/1987).

Las cifras “gruesas” del crecimiento de la oferta turística en el Sur de Tenerife

Buscando otra cosa, me topo en Internet con el diario de sesiones del parlamento de Canarias correspondiente al segundo día de la sesión plenaria dedicada al debate de investidura del candidato a presidente de gobierno, el 29 de julio de 1987. En la intervención de Jerónimo Saavedra –una dura crítica al programa de gobierno expuesto por el candidato Fernando Fernández– leo lo que sigue: “… por primera vez se puso límite y freno al crecimiento desmedido en los sectores especulativos en la pasada legislatura (durante la que él habría sido el presidente de Canarias) y ahí está el ejemplo –por citar uno– de los cinco municipios del sur de Tenerife, que solicitaban la autorización o la aprobación de la Comisión Regional de Urbanismo de 475.000 nuevas camas, y que fueron aprobadas 345.000; hay, por consiguiente, una reducción, que todavía no ha satisfecho a algún municipio …”

La Ley de Cambio Climático prorroga los suelos urbanizables

La Ley 4/17 del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece en su disposición adicional decimoquinta que “los suelos clasificados (a la fecha de entrada en vigor de la Ley) como urbanizables o aptos para urbanizar, que no cuenten con plan parcial de ordenación por causa imputable a la persona promotora, contenidos en planes generales de ordenación no adaptados al Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias (TRLOTENC), o en normas subsidiarias, quedan suspendidos en tanto el ayuntamiento apruebe un plan general adaptado a lo dispuesto en esta ley, que dé cumplimiento a las exigencias del artículo 39 sobre suelos urbanizables”. Además, los suelos que cumplieran esas condiciones y que tuvieran la condición de aislados, pasaban directamente (por la propia Ley) a reclasificarse como suelo rústico en la categoría común de reserva o en la de protección natural en caso de quedar incluidos en espacio natural protegido o Red Natura 2000.

El índice de calidad de vida como determinación del planeamiento urbanístico

El índice de calidad de vida: el ámbito espacial de referencia

El índice de calidad de vida: la capacidad del planeamiento

Determinada la superficie de suelo con calificación dotacional pública en un ámbito urbano, pareciera lo más lógico dividirla entre la población para establecer la cuantía del índice de calidad de vida, expresada en m2s/habitante (así lo hice en el primer párrafo del anterior post). Sin embargo, este método presenta algunos problemas. En primer lugar, la población de un barrio no resulta directamente de las determinaciones del planeamiento. Los planes a veces pueden fijar el número máximo de viviendas, aunque ésta no es una determinación habitual en los suelos urbanos consolidados (precisamente en los que se producen las actuaciones de dotación que es sobre las que se aplica el índice de calidad de vida); en todo caso, nunca el número de habitantes. De otra parte, en las partes consolidadas de la ciudad, el número de viviendas (y, consiguientemente, de habitantes, dependerá de la cambiante distribución y complejidad de los usos). Pero es que también los usos no residenciales deben generar, para una adecuada calidad de la vida urbana, superficies dotacionales. En resumen, que para que el índice de calidad de vida sirva como indicador generalizable y homogéneo no parece que en el denominador de la expresión que lo define haya de ponerse la capacidad del plan en número de habitantes.

El índice de calidad de vida: las dotaciones existentes

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece en su artículo 54 que la dimensión de la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a dotaciones públicas se calculará de conformidad con las dotaciones existentes en el momento de aprobación de la actuación, en tanto que índice de calidad de vida que no puede empeorar. Aunque no define ni regula este nuevo término –índice de calidad de vida– parece claro que el mismo debe expresar la relación entre la superficie de las dotaciones existentes y la capacidad del plan. Así, por ejemplo, si en un determinado barrio viven 5.000 personas y hay 2,5 hectáreas de suelo dotacional, podríamos decir que el índice de calidad de vida es de 5 m2s/habitante. Si ese mismo barrio aumenta su población (por ejemplo, pasa a tener 6.250 habitantes) sin que cambie la superficie de suelo dotacional de que dispone, es obvio que el índice de calidad de vida disminuirá (en el ejemplo, pasaría a ser de 4 m2s/habitante). Para que, como exige la Ley, ese índice no empeore, habría que haber aumentado la superficie dotacional del barrio hasta contar con 31.250 m2s. 

¿De dónde ha salido el índice de calidad de vida?

El artículo 54 de la Ley 4/2017 del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC), al referirse a los deberes de las personas propietarias en actuaciones de dotación, establece que la dimensión de la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a dotaciones públicas "se calculará de conformidad con las dotaciones existentes en el momento de aprobación de la actuación, en tanto que índice de calidad de vida que no puede empeorar". El legislador canario introduce un término nuevo —índice de calidad de vida— sin antecedentes (que yo sepa) en ninguna norma legal de las restantes comunidades autónomas. Sí es verdad que en casi todas las leyes urbanísticas se hacen varias referencias a la calidad de vida, pero siempre en sentido genérico, como uno de los objetivos de la acción pública. Pero en ninguna aparece el término índice que implica un indicador cuantitativo con aplicación normativa concreta: verificar el cumplimiento de las obligaciones de cesión de los propietarios. El caso es que me picó la curiosidad: ¿de dónde proviene este nuevo parámetro urbanístico?

La sustitución de la calificación de equipamiento

Es frecuente que la normativa urbanística permita que en parcelas que el planeamiento destina a un uso concreto de equipamiento comunitario pueda implantarse otro uso distinto, aunque normalmente haya de ser también de equipamiento o espacio libre. Por ejemplo, el artículo 8.6.5.2 de las vigentes Normas del PGO de Santa Cruz de Tenerife señala que “los usos de equipamiento comunitario existentes, públicos o privados, podrán sustituirse con las siguientes condiciones: los usos de educación u ocio solo podrán sustituirse por otro equipamiento; el uso cultural solo podrá sustituirse por otro uso cultural; el uso deportivo solo podrá sustituirse por un parque o jardín público”.

 

La suspensión del planeamiento urbanístico (2)

La Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio de Canarias introdujo en el marco autonómico la suspensión de los instrumentos de ordenación mediante el artículo 48 que decía lo siguientes: “1. El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma podrá suspender motivadamente la vigencia de cualquier instrumento de ordenación para su revisión o modificación, en todo o parte, tanto de su contenido como de su ámbito territorial. El acuerdo de suspensión se adoptará a propuesta del Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística y a iniciativa, en su caso, de los Cabildos Insulares o de las Consejerías competentes en razón de su incidencia territorial y previos informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias y audiencia del Municipio o Municipios afectados. 2. El acuerdo de suspensión establecerá las normas sustantivas de ordenación aplicables transitoriamente en sustitución de las suspendidas”. Este precepto, renumerado como artículo 47, pasó exactamente igual al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de los Espacios Naturales de Canarias (TRLOTENC), y mantuvo la misma redacción durante toda su vigencia. 

La suspensión del planeamiento urbanístico (1)

Desde siempre, en el derecho urbanístico español, los instrumentos de planeamiento tienen vigencia indefinida (artículo 36 de la Ley del Suelo de 1956 y, en el actual marco legal canario, artículo 162.1 LSENPC). Eso significa que todo plan (o cualquier parte de su contenido dispositivo; cualquiera de sus determinaciones) está vigente hasta que se modifique o suspenda. Pero, ¿cuál es la diferencia entre esas operaciones jurídicas? La modificación de un plan es sencilla de entender: unos contenidos dispositivos del mismo (o todos) son sustituidos por otros; la aprobación de una modificación significa que los contenidos iniciales (los que son objeto de modificación) quedan derogados, pierden completamente su vigencia, dejan de existir como disposiciones normativas. 

La regulación edificatoria de los equipamientos públicos

En su trabajo pionero sobre la imagen de la ciudad (1960), Kevin Lynch identificaba como uno de los elementos que la definían los que denominaba landmarks, que vendría a significar “puntos de referencia”, aunque la traducción que más me gusta es “hitos”. Los hitos son todos aquellos elementos, exteriores al observador, pero que le sirven como referencias en la construcción de su mapa mental de la ciudad; son pues, elementos esenciales en la legibilidad de la ciudad, en la definición de la imagen de ésta. Junto a esa función referencial, los hitos se convierten también en depositarios físicos de la identidad urbana y, por tanto, es frecuente que acumulen una importante carga emocional para los ciudadanos. Por supuesto, los hitos se corresponden en los más de los casos con construcciones singulares, los que Aldo Rossi llamaba “monumentos” (La arquitectura de la ciudad, 1966). Con esta palabra nos referimos normalmente a edificios históricos de gran dimensión, pero, en realidad, la nota que caracteriza monumentos e hitos es su singularidad, el que sobresalgan o destaquen respecto del resto de la ciudad construida. Y esta singularidad rara vez es casual, casi siempre ha sido expresamente buscada desde su origen, precisamente porque se pretendía aportar un hito a la ciudad.

 

La regulación de la altura máxima de los edificios

Las normas reguladoras de la altura de los edificios se remontan probablemente a las primeras épocas de la vida urbana. En la Roma clásica, por ejemplo, la densificación urbana y la proliferación de las insulae de varias plantas de altura obligaron, todavía en época republicana, a limitar la altura máxima de las edificaciones, sobre todo por los frecuentes derrumbes e incendios (los límites de altura, por cierto, se relacionaban estrechamente con normas sobre la separación entre edificios). Prácticamente hasta la aparición y consolidación de la ciudad burguesa (bien avanzado el XIX, al menos en España), las limitaciones de las alturas edificadas no se debían tanto a motivos que luego se llamarían higiénicos, cuando a impedir o dificultar los “registros”, las “vistas” en terminología actual. Pero es curioso que mayormente lo que se pretendía era impedir los registros sobre los predios vecinos (máxime si éstos eran religiosos) y, en cambio, no parecía importar demasiado tapar las vistas de otro. También es verdad que en algunas ordenanzas del XV o XVI aparecen vagas referencias a “orear” los espacios habitables, relacionando esa necesidad con limitaciones de la altura de los edificios para que las calles tuvieran ancho suficiente para que “corriera el aire”. Ahora bien, en los tiempos previos a la revolución industrial (siglos XVII y XVIII en España), los espacios urbanos eran de dimensiones absolutamente insuficientes desde los más mínimos estándares higiénicos actuales. De hecho, la moderna regulación urbanística debe mucho en su génesis a las preocupaciones higienistas. 

El interés general de las modificaciones de los planes urbanísticos

La ordenación urbanística es una función pública que ha de ejercerse de acuerdo con el interés general. Consiguientemente, cualquier iniciativa de planeamiento debe motivarse, expresando los intereses generales que con la misma se pretenden (artículo 4 del vigente texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). Esta exigencia legal es especialmente necesaria en el caso de modificaciones de la ordenación vigente promovidas por particulares, la mayoría de las cuales tiene por objeto sustituir las condiciones urbanísticas de parcelas concretas por otras más beneficiosas para los intereses de sus propietarios. Últimamente, sin embargo, veo varias iniciativas de este tipo en las que no se argumenta en absoluto el interés general del cambio de ordenación urbanística. Ante esta carencia de motivación, lo que más me sorprende es el silencio absoluto del ayuntamiento que tramita y finalmente aprueba la modificación, pese a que, en mi opinión, es causa suficiente para no admitir a trámite la iniciativa.

Proyecto de Interés Insular (PII) consistente en un proyecto de urbanización

Concreto algo más el título este artículo: el objeto de este hipotético PII sería llevar a cabo la ejecución material de un sector o de una unidad de actuación que carece de ordenación pormenorizada; es decir, no está definida la trama urbana (calles y manzanas) ni tampoco establecidas las condiciones reguladoras de la edificación y de admisibilidad de los usos en los futuros espacios lucrativos. Ahora bien, el PII no comprende ejecución edificatoria. Por tanto, una vez aprobado se harán las obras de urbanización y, acabadas éstas, se contaría con un sector urbanizado con parcelas con la condición de solar aptas para ser edificadas (mediante la preceptiva solicitud de licencia municipal). Si bien el PII no incluye ninguna actuación edificatoria, sí habrá de contener los instrumentos de gestión urbanística necesarios para posibilitar la ejecución urbanizadora; pero en este artículo no me referiré a ellos. 

 

El informe de impacto de género en el planeamiento (2)

La evaluación del impacto de género de una disposición tiene por objeto determinar si la misma supone implicaciones negativas respecto del objetivo transversal de garantizar el principio de igualdad entre mujeres y hombres y, en tal caso, incorporar las correcciones necesarias para suprimirlas. Por ello, ya desde la primera Guía para la evaluación del impacto en función del género elaborada en 1997 por la Comisión Europea, la primera cuestión que hay que plantearse al abordar el análisis de una disposición es si la misma es pertinente respecto del género. En tal sentido, las Directrices para la elaboración y contenido básico del informe de impacto de género, aprobadas por el Gobierno de Canarias en 2017, señalan que “se entenderá que es pertinente al género el proyecto de norma o plan, cuando afecte a personas físicas o jurídicas u órganos colegiados, pueda influir en la ruptura del rol y los estereotipos de género e incida directa o indirectamente sobre el acceso y el control de los recursos materiales o inmateriales, comprobando a tal fin si las diferencias en la situación de partida de hombres y mujeres en el ámbito sectorial pueden convertirse en desigualdades a través de la aplicación de la disposición aprobada”.

 

El informe de impacto de género en el planeamiento (1)

En la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Pekín en 1995, se invitó a los gobiernos a “ integrar la perspectiva de género en todas las políticas y los programas para analizar sus consecuencias para las mujeres y los hombres”. respectivamente, antes de tomar decisiones”. En 1996, la Unión Europea aprobó una comunicación sobre la transversalidad (mainstreaming) recalcando su compromiso de integrar la perspectiva de género en el conjunto de políticas comunitarias; al año siguiente, la Dirección General de empleo y políticas sociales de la Comisión publicó una “Guía para la evaluación del impacto en función del género”. En febrero de 2002, durante la segunda legislatura de Aznar, el grupo catalán en el Congreso presentó una proposición de Ley para que se impusiera la obligación de valorar los posibles impactos de género en la elaboración de las disposiciones generales. Con algunas correcciones, la proposición pasó a convertirse en la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno. Se trata de una Ley muy breve que se limita a modificar dos artículos de la Ley 50/1997 del Gobierno, imponiendo que en todo procedimiento de elaboración por el Gobierno de la Nación tanto de leyes como de reglamentos se incorporará un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen. En la siguiente legislatura (gobierno de Rodríguez Zapatero) se promulgó la Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y hombres que, en su artículo 19, se refería a los informes de impacto de género, cuya obligatoriedad se amplía desde las normas legales a los planes de especial relevancia económica y social que se sometan a aprobación del Consejo de Ministros. 

 

La consulta previa de los instrumentos de ordenación

La Ley 4/2017 del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece que el Gobierno de Canarias deberá adoptar un acuerdo de iniciación para la elaboración de las Directrices de Ordenación (artículo 92), el Cabildo para los planes insulares (artículo 102) y planes territoriales (artículo 122) y los Ayuntamientos para los planes generales (artículo 143). El Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC) exige al acuerdo de iniciación solo en la tramitación de los instrumentos de ordenación sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria (artículo 14) que, en principio, serían los que señala expresamente la Ley; además, el RPC añade los Planes y normas de Espacios Naturales Protegidos (artículo 38) y los Proyectos de Interés Autonómico o Insular de iniciativa pública (artículo 46). Ni la Ley ni el Reglamento imponen el acuerdo de iniciación para las Normas Técnicas de Planeamiento Urbanístico, los Planes Parciales o Especiales, los Estudios de Detalle, los Catálogos de Protección o de Impactos, las Ordenanzas Municipales y las Ordenanzas Provisionales Insulares o Municipales. Por último, las modificaciones menores de los instrumentos que requieren acuerdo de iniciación, dado que con carácter general se someten a evaluación ambiental simplificada, no lo requerirían, aunque, de otra parte, el artículo 165 LSENPC exige para las modificaciones el mismo procedimiento de tramitación del instrumento que se modifica. 

La Ley de Telecomunicaciones y el planeamiento (2)

El análisis de la evolución de las leyes de telecomunicaciones estatales en lo relativo a sus disposiciones sobre el planeamiento territorial y urbanístico ofrece algunas reflexiones de interés. 

 

La Ley de Telecomunicaciones y el planeamiento (1)

A finales del pasado mes de junio, las Cortes aprobaron la Ley 11/2022 General de Telecomunicaciones (LGT). El objeto de esta norma –tal como se declara en su primer artículo– es regular “la instalación y explotación de las redes de comunicaciones electrónicas, la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas, sus recursos y servicios asociados, los equipos radioeléctricos y los equipos terminales de telecomunicación”. En principio uno pensaría que poco ha de influir en la ordenación urbanística y, en concreto, en la elaboración de los planes; no es así, sin embargo. El artículo 49 –denominado “Colaboración entre Administraciones públicas en la instalación o explotación de las redes públicas de comunicaciones electrónicas”– tiene por objeto impedir que las restantes administraciones públicas (comunidades autónomas, cabildos y ayuntamientos) dificulten a través de sus normas y planes (se mencionan expresamente los urbanísticos) que los operadores de servicios de telecomunicaciones actúen según les convenga. Para ello –en lo que nos interesa– establece unos requisitos de contenido a los planes y además, en el artículo 50 ("Mecanismos de colaboración entre el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y las Administraciones públicas para la instalación y explotación de las redes públicas de comunicaciones electrónicas"), exige que los planes territoriales y urbanísticos que afecten a la instalación o explotación de las redes públicas de comunicaciones electrónicas y recursos asociados cuenten previamente a su aprobación con un informe vinculante del Ministerio.

 

Breve historia de la capacidad de carga turística en Canarias (1)

La preocupación por el “exceso” de turismo en Canarias tiene ya larga duración. Piénsese que el archipiélago –especialmente sus dos islas capitalinas y, algo posteriormente, Lanzarote y Fuerteventura– experimentó a partir de la década de los sesenta un crecimiento vertiginoso en la acogida de turistas. En 1962, el número de personas que visitaron las Islas rondó las 100.000; en 1982, al constituirse la Comunidad Autónoma, Canarias recibía unos 3.000.000 de turistas. En 20 años, las cifras se multiplicaron por 30, lo que supone una tasa media anual del 18,5% que es absolutamente desmesurada. Cuando, en virtud del Estatuto de Autonomía, la ordenación turística pasó a formar parte de las competencias de autogobierno, había motivos suficientes para la preocupación. Porque, como es obvio, este flujo siempre creciente de visitantes supuso durante aquellas dos décadas una notable transformación urbanizadora de los territorios insulares. Aparecieron, a través de la planificación urbanística, las nuevas urbanizaciones turísticas, ocupando preferentemente los suelos litorales de las partes más soleadas de las Islas. En el caso de Tenerife, al iniciarse la andadura autonómica, ya estaban clasificados por distintos instrumentos de planeamiento la mayor parte de la extensión que en la actualidad alberga o es susceptible de albergar usos turísticos. 

 

El circuito del motor de Tenerife y su evaluación ambiental

El artículo 43 de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) establece que la declaración de impacto ambiental de un proyecto perderá su vigencia y cesará en la producción de sus efectos si no se han iniciado las obras en el plazo de cuatro años. En tales casos, el promotor debe volver a iniciar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental o solicitar la prórroga de la vigencia de la declaración en dos años más, siempre que no hubiera cambios sustanciales en los elementos esenciales en base a los cuales se emitió la declaración. 

 

En el Boletín Oficial de Canarias de 30 de septiembre de 2011 se publicó la declaración de impacto ecológico emitida por la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (COTMAC) sobre el proyecto “Complejo Deportivo del Centro Insular del Motor”, promovido por el Cabildo Insular de Tenerife. Dicha declaración, vinculante y condicionada, se refería al proyecto entonces presentado y establecía que cualquier cambio en éste debería ser sometida de nuevo al trámite ambiental. Además, en su condicionante 14 decía textualmente que “la presente Declaración de Impacto Ambiental caducará si no se comienza la ejecución del proyecto en el plazo de cinco años desde la notificación del acuerdo-resolución del órgano ambiental actuante al órgano promotor”. 

 

Actuaciones urbanizadoras en el suelo rústico de Canarias

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) distingue dos tipos de actuaciones en el suelo rústico. De un lado, las que consisten en implantar usos ordinarios, entendidos como tales los que son propios de dicha clase de suelo así como los complementarios a aquéllos; la ejecución de estas actuaciones forma parte del derecho de los propietarios de los terrenos rústicos (artículo 36 LSENPC). De otra parte, las que consisten en la implantación de usos denominados de interés público o social (mejor, no ordinarios) que son los restantes. Estos últimos, en tanto su admisibilidad es una concesión derivada de la actividad pública (no forman parte del derecho de los propietarios), generan una plusvalía que, en cumplimiento del artículo 47 de la Constitución española, es objeto de un canon regulado en el artículo 38 LSENPC. 

 

El aprovechamiento en las distintas clases de suelo

Desde la primera Ley del Suelo de 1956, el sistema jurídico del urbanismo español se ha basado en que la Administración Pública (normalmente, los Ayuntamientos) “concedían” a los propietarios de suelos rústicos el derecho a urbanizarlos. A cambio de ello, los propietarios, además de urbanizar a su costa y ceder terrenos para dotaciones y espacios libres públicos locales, debían pagar al municipio un porcentaje del aprovechamiento urbanístico. Esta cesión del aprovechamiento (tasada actualmente en un 15%) tiene su base en el precepto constitucional (artículo 47) que exige la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. La manera más exacta de cuantificar las plusvalías que genera una clasificación de suelo urbanizable —el modo “ortodoxo” mediante el cual se concede a los propietarios el derecho a urbanizar sus terrenos— sería determinando la diferencia de precio de los terrenos después y antes de la acción urbanística pública; es decir, de la aprobación del plan que los clasifica. No es exactamente así como lo regula la actual Ley pero, al margen del procedimiento de cálculo (que no es lo que ahora nos interesa), lo que importa resaltar es que uno de los fundamentos de la legislación urbanística española y canaria es que la comunidad debe participar en las plusvalías (incremento del valor de la propiedad) derivado de la actuación pública. 

 

Capacidad de carga turística: errores de una moción de Podemos

En el Pleno Extraordinario del Cabildo de Tenerife celebrado este jueves 7 de julio se debatió y rechazó una moción presentada por el grupo Sí Podemos Canarias en favor de la reorientación del modelo turístico y de una iniciativa legislativa para una moratoria turística en Tenerife. En la Exposición de Motivos se incorpora una larga cita de la Memoria del Plan Territorial Especial de Ordenación Turística de Tenerife (PTEOTT) en la que se hace referencia a la preocupación por aquellas fechas sobre el exceso de oferta alojativa turística de la Isla y la necesidad de determinar “los límites y la capacidad de carga que no han de ser superados para no poner en peligro el bienestar colectivo” (recuérdese que el PTEOTT se formuló y aprobó en cumplimiento de las Directrices de Turismo y en el marco de la moratoria turística acordada inicialmente en 2001). Luego, apunta una serie de disposiciones normativas (fundamentalmente de las Directrices de Turismo, pero también de las Leyes del Suelo y de Renovación Turística) para destacar –a mi juicio insuficientemente, como luego argumentaré– que el Cabildo debe determinar la capacidad de carga turística de Tenerife. Por último, la moción asume que esta capacidad de carga de la Isla está más que sobrepasada por la realidad y lo motiva en dos datos cuantitativos que se presentan erróneamente. 

 

las Ordenanzas Provisionales y la evaluación ambiental

La Ley 4/2017 del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) crea un nuevo instrumento de ordenación denominado Ordenanzas Provisionales Municipales (OPM), “para responder a situaciones sobrevenidas que demanden una respuesta inmediata”, según se dice en el Preámbulo. Estas Ordenanzas pueden sustituir cualquiera de las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente, salvo la clasificación de suelo); en tales casos, equivalen, pues, a una modificación del Plan vigente (normalmente del Plan General), pero con una tramitación que se supone que es más rápida: la propia de la legislación de régimen local y no la de la LSENPC. 

Conveniencia de simplificar el procedimiento de la evaluación ambiental estratégica (1)

Como es sabido, la legislación básica española obliga a que todos los planes urbanísticos y territoriales sean objeto, en su proceso de elaboración y tramitación, de evaluación ambiental estratégica (EAE). La definición de plan (si bien mezclada con la de programa) según el artículo 5.2.b) de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) es la siguiente: “conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos”. Es una definición demasiado genérica pero ciertamente abarca la gran mayoría de instrumentos de ordenación territorial y urbanística de la Ley pues, en efecto, casi todos ellos establecen determinaciones que han de aplicarse en la autorización de actuaciones de transformación física (construcción) o funcional (uso) del territorio. Tal vez cabría excluir del concepto de planes los documentos que, aún siendo normativos, carecen de concreción espacial y se limitan a establecer disposiciones genéricas. Este criterio es el que tradicionalmente ha servido en la práctica profesional para distinguir planes de ordenanzas: los primeros establecen determinaciones de ordenación sobre las distintas partes del territorio ordenado (y, por tanto, requieren de soporte cartográfico), mientras que las segundas, al contener determinaciones sin referencia espacial, no incorporan planos. Por ejemplo, un plan general establece sobre cada una de las piezas con aprovechamiento que delimita las condiciones que deben cumplir las edificaciones (la altura máxima, edificabilidad, etc); en cambio, una ordenanza de edificación señala condiciones normativas cuya aplicación no depende del punto concreto del territorio. Si se aplicara este criterio a la relación de instrumentos de ordenación de la legislación canaria, resulta claro que los Planes Insulares, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, los Planes y Normas de los Espacios Naturales, los Planes Territoriales Parciales y Especiales, los Proyectos de Interés Insular y Autonómico (cuando comporten ordenación), los Planes Generales, los Planes Parciales, los Planes Especiales y los Planes de Mejora y Modernización turística, serían todos ellos planes y estarían sometidos a evaluación ambiental. De otra parte, las Directrices de ordenación general y sectoriales (si se formulan con la indefinición cartográfica que tenían las promulgadas en 2003), las Normas técnicas de planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales de edificación o de urbanización no lo serían y no requerirían EAE. Las Ordenanzas Provisionales, tanto las insulares como las municipales, dado que su finalidad es modificar la ordenación territorial o urbanística vigente (que ha sido siempre establecida por un Plan), han de considerarse asimismo como planes y ser evaluadas ambientalmente. Finalmente, los Estudios de Detalle están expresamente excluidos de la EAE por la Ley canaria (artículo 150.2) y parece lógico que también lo estén los Catálogos Protección y de Impactos. 

Determinación de las infraestructuras necesarias en suelo rústico

He opinado en una entrada anterior que el planeamiento general debe limitarse en el suelo rústico no categorizado como asentamiento a establecer la ordenación estructural, aunque también señalé que la Ley no prohíbe expresamente que contenga también determinaciones de ordenación pormenorizada. Ahora voy a ir un poco más allá y atreverme a afirmar que la lógica del esquema legal sobre la ordenación del suelo rústico implica que éste debe siempre carecer de ordenación pormenorizada. Para ello me baso en dos argumentos que relaciono entre sí, aunque admito que mi conclusión no es del todo definitiva pero sí la que me parece más congruente.