Más sobre la reserva a los funcionarios del ejercicio de "potestades públicas"

Como ya he tratado en los dos últimos posts, el artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (LEBEP) parece ser el obstáculo principal para que en el procedimiento de las licencias urbanísticas sea admisible que los informes preceptivos sean elaborados por profesionales no funcionarios, ya que dicho artículo reserva a éstos en exclusiva las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas. De otra parte, también he comentado que la jurisprudencia no parece tener ninguna duda en que dichos informes, en tanto se enmarcan en un procedimiento administrativo, son funciones que implican la participación en el ejercicio de las potestades públicas y, en consecuencia, deben ser elaborados por funcionarios, salvo en situaciones excepcionales (pero nunca de forma habitual).

La elaboración de informes previos a las licencias urbanísticas por personal externo al Ayuntamiento (el caso de Madrid)

 La Ley 8/2009 de Medidas Liberalizadoras y de Apoyo a la Empresa Madrileña creó las denominadas entidades privadas colaboradoras que define como entidades de carácter técnico, con personalidad jurídica propia, que disponen de los medios materiales, personales y financieros necesarios para el desempeño adecuado de las actuaciones de verificación, inspección y control, que actúan bajo su responsabilidad, debiendo constituir las garantías patrimoniales que se determinen en cada caso (disposición adicional segunda). En esa Ley no se hace ninguna referencia específica a la intervención de estas entidades en los procedimientos de tramitación de las licencias urbanísticas municipales. Mediante Orden 639/2014, de 10 de abril, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, reguló las entidades privadas colaboradoras en el ejercicio de las funciones administrativas de verificación y control en el ámbito urbanístico. No obstante, esta Orden no concretaba el alcance jurídico de los informes de estas entidades a los proyectos para los que se solicita licencia urbanística. 

¿La elaboración de los informes preceptivos en la tramitación de las licencias urbanísticas es una potestad pública reservada a funcionarios?

El artículo 16.2 del Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias (RIPLUC) establece que los informes técnico y jurídico sobre la adecuación del proyecto o actuación a la legalidad urbanística y, en su caso, a la normativa técnica sectorial serán emitidos por los servicios municipales, y en su defecto, y a solicitud del Ayuntamiento, por los servicios del Cabildo Insular correspondiente. Este precepto, por tanto, impide que el Ayuntamiento externalice la elaboración de dichos informes o, en caso de hacerlo, los informes redactados por personal ajeno requerirían la validación de un funcionario municipal competente. Esta última opción se ha ensayado ya en algún ayuntamiento canario en años pasados. En algunos casos, puede contribuir a reducir el trabajo de los servicios técnicos (y, por tanto, acortar el tiempo de tramitación de la licencia). Sin embargo, lo más frecuente es que el funcionario responsable proceda a verificar la corrección del informe externo (lo cual es lógico, dado que ha de suscribirlo) y, por ende, examine el proyecto, de modo que difícilmente se ganará tiempo, sino que, por el contrario, es probable que se alargue el plazo. Así pues, en orden a aligerar la tramitación, cabe plantear la posibilidad de que los informes preceptivos puedan ser realizados por personal externo a los servicios municipales y elevarse directamente al órgano que con-cede la licencia sin necesidad de validación. Naturalmente, esta opción (que sí incidiría de forma significativa en la reducción de los plazos de tramitación) implica la modificación del citado artículo 16.2 RIPLUC. Pero ello plantea algunas dudas sobre su adecuación al marco legal básico.

Propuestas para agilizar la tramitación de las licencias urbanísticas (4)

Verificación del cumplimiento de la normativa de habitabilidad y accesibilidad

El artículo 342.3 LSENPC, en su último párrafo, establece que “el informe técnico deberá pronunciarse acerca de la adecuación del contenido material del proyecto sobre accesibilidad y habitabilidad”. El artículo 16.4 RIPLUC desarrolla el precepto legal en lo relativo a las condiciones de habitabilidad en proyectos destinados a vivienda. Estos dos informes vienen exigidos en sendas normas canarias. El Decreto 117/2006, de 1 de agosto, por el que se regulan las condiciones de habitabilidad de las viviendas y el procedimiento para la obtención de la cédula de habitabilidad, en su artículo 3.1, establece que “con carácter previo al otorgamiento de la licencia urbanística para la construcción de las edificaciones a las que se refiere el apartado 2 del artículo anterior, deberá existir informe favorable sobre la adecuación del proyecto presentado con las condiciones de habitabilidad”. En lo que se refiere a la accesibilidad, el artículo 48 del Reglamento de la Ley 8/1995 establece que los ayuntamientos verificarán que los proyectos de obras cuenten con la ficha técnica de accesibilidad y que sus contenidos se ajusten a la normativa.

Propuestas para agilizar la tramitación de licencias urbanísticas (3)

Verificación del cumplimiento del Código Técnico de la Edificación (CTE)

El Código Técnico de la Edificación (CTE) comprende el conjunto de requisitos básicos de seguridad y habitabilidad que deben cumplir los edificios de acuerdo a lo establecido en la Ley 38/1999 de Ordenación de la Edificación (LOE). El CTE se estructura en seis documentos básicos (DB) referidos a la seguridad estructural (DB SE), a la seguridad en caso de incendio (DB SI), a la seguridad de utilización y accesibilidad (DB SUA), al ahorro de energía (DB HE), a la protección frente al ruido (DB HR) y a la salubridad (DB HS). Cada uno de dichos DB contiene la caracterización y cuantificación de las exigencias básicas correspondientes y una relación de procedimientos cuya utilización permite acreditar su cumplimiento. No obstante, el proyectista o director de obra pueden, bajo su responsabilidad, optar por soluciones alternativas siempre que se justifique documentalmente que el edificio cumple las exigencias básicas del CTE porque sus prestaciones son al menos equivalentes a las que se obtendrían por la aplicación de los procedimientos especificados en los DB.

Propuestas para agilizar la tramitación de licencias urbanísticas (2)

Lo que el Ayuntamiento debe verificar en una licencia urbanística

El artículo 342.3 LSENPC establece que, una vez admitida a trámite la documentación que acompaña a la solicitud de licencia, deberán emitirse informes que se pronunciarán sobre los siguientes extremos:

• Adecuación del proyecto o actuación a la legalidad ambiental, territorial y urbanística.
• Adecuación de la titulación académica y profesional de la persona redactora del proyecto.
• Adecuación del contenido documental del proyecto a las exigencias de la normativa básica estatal, incluido el visado colegial, en su caso.
• En su caso, aquellas otras materias en que así lo exija la normativa sectorial aplicable.
• Adecuación del contenido material del proyecto sobre accesibilidad y habitabilidad.

Propuestas para agilizar la tramitación de licencias urbanísticas (1)

La documentación a presentar para solicitar licencia

Me comentan algunos compañeros que trabajan en oficinas técnicas municipales que una de las tareas que más tiempo y esfuerzo les supone es la comprobar que la documentación presentada por el solicitante de licencia cumple los requisitos formales exigidos para admitirla a trámite o, en caso contrario, requerir las correspondientes subsanaciones (la que he denominado fase 2 en el post anterior). La causa principal es que con mucha frecuencia los proyectos se entregan indebidamente sistematizados, en formatos inadecuados y con abundantes carencias.

La excesiva demora en la resolución de las licencias urbanísticas en Canarias

La tardanza en la concesión de licencias municipales es, desde hace ya bastantes años, un gravísimo problema en Canarias que, como es obvio, perjudica enormemente a la economía del Archipiélago. La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece un plazo máximo para resolver y notificar la solicitud de licencias urbanísticas de tres meses, pero en la práctica lo normal es que se supere el año o año y medio, cuando no más. Es significativo a este respecto que los ayuntamientos no publiquen datos estadísticos sobre los plazos en que resuelven estos expedientes (al menos, no los he encontrado). Tampoco estos retrasos excesivos implican penalizaciones a la administración. Hay que recordar, a este respecto, que la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) hace responsables directos a los funcionarios de la tramitación de los asuntos a su cargo y les impone la obligación de adoptar las medidas oportunas para evitar demoras y cualquier anormalidad en la tramitación de los expedientes (artículo 20). Además, ampara a los interesados a que exijan esa responsabilidad a la administración, derecho que prácticamente nunca es ejercido por los particulares. Como consecuencia de ello, los funcionarios municipales gozan de una casi completa impunidad para incumplir los plazos legales.

¿Cuánto valen los terrenos de la Refinería? (2)

El valor del suelo depende del valor de lo que se pueda hacer en él. A su vez, el valor de los inmuebles urbanos depende, sobre todo, de la situación de los mismos. Todos sabemos que dos viviendas iguales (en superficie, en condiciones, etc) pueden tener precios muy distintos según las zonas de la ciudad en que se ubiquen. Ese valor diferencial puede deberse a condiciones propias del terreno (por ejemplo, las vistas al mar) pero, en la mayoría de los casos, obedece a causas externas, derivadas frecuentemente del desarrollo urbano. Así, un barrio degradado en el cual se lleva a cabo una actuación de renovación urbanística (peatonalización, arbolado, ubicación de equipamientos …) pasa a “ponerse de moda” y los pisos y locales, antes despreciados, aumentan considerablemente sus precios de alquiler y venta. O –como es el caso de la Refinería– unos terrenos alejados de la ciudad pasan a ser adyacentes a ésta como consecuencia del crecimiento urbano y ciertamente pasan a valer ahora bastante más que antes. 

Auge, decadencia y muerte de la Refinería

En 1930, cuando la Refinería se implantó en Tenerife, la ciudad acababa hacia el Sur en el barranco de Santos. Al otro lado de éste, cruzando el único puente que había hasta la construcción en 1928 del de Galcerán, se encontraba el barrio costero de El Cabo, a ambos lados del camino a La Laguna (actual calle San Sebastián), con el Hospital Civil, el cuartel de San Carlos y la plaza y ermita de San Telmo. Más hacia el Sur seguía un camino costero que llevaba a la fábrica de Gas, la batería de San Francisco, el matadero, la ermita de Regla, el polvorín y el Lazareto; por encima de estas construcciones dispersas de carácter periurbano, había campos de cultivo progresivamente abandonados. No obstante, ya desde antes de la Gran Guerra, el Ayuntamiento preveía la expansión de la ciudad hacia el Sur, basándose en la prolongación de la Rambla (entonces llamada del 11 de febrero), de Veinticinco de Julio y de Valentín Sanz, tal como se aprecia ya en el plano de Benito Chías de 1913. A las fechas de implantación de la Refinería también estaba prevista la actual avenida Tres de Mayo, en el tramo recto que enlaza la actual rotonda del cabo con la Rambla, denominada hacia mediados de los años veinte “vía de enlace de la avenida marítima con la carretera a La Orotava”. Los terrenos que ocupó CEPSA, por tanto, no solo no formaban parte de la ciudad, sino que ni siquiera quedaban comprendidos en las previsiones de ensanche ni lo fueron hasta el final del Franquismo.

 

 

Los orígenes de la Refinería

Como he contado en el anterior post, a finales de junio de 1927 se estableció el monopolio de petróleos, previéndose en el Real Decreto la concesión de la administración de las actividades a una empresa privada que sería CAMPSA. Esta decisión de la Dictadura planteaba el riesgo de represalias de las grandes compañías (en particular de Standard Oil y de Shell) que podrían poner en riesgo el abastecimiento de petróleo. La solución para minimizar esta amenaza provino de un personaje que, como otros tantos de sus contemporáneos, me ha resultado tremendamente interesante; se llamaba Francesc Recasens i Mercadé, natural de Reus, vinculado desde joven al modernismo catalán, escritor y, finalmente, volcado hacia la banca y la política (entre bastidores). Con su hermano Eduard y Evarist Fàbregas i Pàmies, político republicano y catalanista que, en la República, militaría en ERC, fundó en 1920 el Banco de Cataluña, que fue uno de los que integró el grupo financiero que constituyó CAMPSA. Poco después, Recasens convenció a Calvo Sotelo para crear una empresa que se ocupara de la importación y el refino del crudo fuera del ámbito territorial del monopolio. Parece que la idea entusiasmó al ministro de Hacienda y el 26 de septiembre de 1929 nace la Compañía Española de Petróleos, S.A. (CEPSA), con un capital social de 75 millones de pesetas (a fecha de hoy, serían unos 200 millones de euros) repartido en millón y medio de acciones de cincuenta pesetas cada una, a fin de facilitar la incorporación del pequeño ahorrador. 

Campsa

En los años veinte del pasado siglo, a pesar de su evidente retraso respecto de los países occidentales, el consumo de petróleo en España se acrecentaba a pasos agigantados. En esos tiempos, el abastecimiento de petróleo a España lo cubrían apenas tres empresas: la estadounidense Standard Oil (50%), la angloholandesa Shell (35%) y la española Porto Pi (10%), propiedad del financiero Juan March, que tenía un contrato en exclusiva del petróleo ruso. Al finalizar la Primera Guerra Mundial, muchos gobiernos se convencieron del valor estratégico del petróleo y la consiguiente necesidad de alcanzar un suficiente grado de autonomía. Ello se tradujo en actuaciones intervencionistas sobre el mercado – se asemejaba mucho a un oligopolio– y así Francia creó la Compagnie Francaise des Pétroles en 1924 y Mussolini la Azienda Generale Italiana Petroli (AGIP) en 1926. 

Revisión y corrección de los dos artículos anteriores

Primera revisión: sobre la situación básica de los terrenos de la Refinería 

Sostuve en el post del pasado martes que la actuación que se pretende hacer sobre los terrenos de la Refinería es de nueva urbanización y, consiguientemente, la situación básica del suelo ha de ser la de rural. Basaba esta conclusión en varias consideraciones. En primer lugar, que los terrenos, una vez desmontada la refinería, carecerán de toda urbanización, siendo equivalentes a un sector de suelo urbanizable. Además, el desguace de la refinería y la descontaminación de los suelos no es la consecuencia de una operación de reforma urbana. CEPSA cesó la actividad industrial en 2014 por motivos económicos y ambientales; se lleve a cabo o no una actuación de transformación urbana de ese ámbito, el mismo habría de quedar completamente limpio de instalaciones e infraestructuras. 

¿Cuánto valen los terrenos de la Refinería?

El precio de unos terrenos, como los de cualquier otro bien, es la cantidad en la que se igualan la mínima por la que está dispuesto a vender el propietario y la máxima que está dispuesto a pagar el comprador. Pero el suelo no es un bien de consumo (como, por ejemplo, los alimentos), sino el soporte imprescindible para ejecutar sobre él actividades económicas productoras de otros bienes, desde el cultivo agrario hasta la construcción de edificios. Por tanto, el valor del suelo depende directamente de lo que se pueda hacer con él y de los beneficios económicos que generen dichas actividades productivas. El qué –y el cuánto– se puede hacer en unos terrenos viene determinado por la ordenación urbanística de los mismos, en el marco de la legislación. En un suelo categorizado por el plan como rústico de protección agraria se ha de cultivar, lo que hace que su precio sea muy distinto de otro calificado como edificación cerrada de seis plantas de altura. Por tanto, para saber cuánto valen los terrenos de la Refinería parece que habría que conocer su destino urbanístico. 

¿Cuál es la naturaleza urbanística de los terrenos de la Refinería?

O concretando más la pregunta: ¿cómo deberían clasificarse (y categorizarse) esos terrenos? Alguien me dirá que ya respondió el Tribunal Supremo con su sentencia de 6 de julio de 2012. Pero planteemos el asunto prescindiendo de momento de la misma (ya la trataré más adelante). ¿Qué sabemos? Que se trata de un ámbito de unos 587.000 m2s en el que hay una refinería que quedará completamente desmontada, además, los suelos han de descontaminarse. Así pues, una vez culminado el proceso (que requiere algunos añitos) tendremos unos terrenos totalmente vacantes y carentes de urbanización y edificación. ¿Podrían clasificarse como suelo urbano? 

La refinería de Santa Cruz y el crecimiento de la ciudad

En junio de 2018 (hace seis años), el alcalde de Santa Cruz, José Manuel Bermúdez, y el consejero delegado de CEPSA firmaron un acuerdo de Colaboración Público-Privada para el Plan Santa Cruz Verde 2030 por el que comprometían a cooperar para tratar de alcanzar los objetivos generales expresados en el documento. Vinieron las elecciones y Bermúdez perdió la alcaldía, aunque la recuperó en poco más de un año gracias a el transfuguismo de concejales de Ciudadanos. Pero, por lo que fuera, durante el pasado mandato municipal apenas se habló de este proyecto y mucho menos se adoptó medida alguna para ponerlo en marcha. En el actual, sin embargo, el Plan Santa Cruz Verde 2030 parece que quieres ser impulsado enérgicamente por el alcalde, al frente de una escueta mayoría gracias al pacto con el PP (14-13). En enero de este año, el Pleno del Cabildo aprobó una moción presentada por CC, PP y VOX mediante la cual instaban al Gobierno de Canarias a que suspendiera y modificara de los instrumentos de ordenación vigentes (Plan Insular y Plan General) de modo que se consigan los objetivos del Plan Santa Cruz 2030. Que yo sepa el Gobierno de Canarias no se ha pronunciado hasta la fecha. 

Pesimismo

Una de las premisas básicas del capitalismo es que, mediante la asignación de precios en función de la oferta y la demanda, el mercado libre es el sistema más eficiente para satisfacer las necesidades de bienes y servicios (recursos escasos) a la sociedad. Todo intento de establecer los precios “artificialmente” (en valores distintos a los del mercado) resulta contraproducente, generando más efectos negativos que las ventajas que se pretenden. Esto último ha sido demostrado en distintas ocasiones históricas y en relación a numerosos bienes y servicios, siendo el ejemplo paradigmático el “socialismo real” durante el siglo XX. Ahora bien, en la teoría económica, se hacen equivalentes los conceptos de necesidad y demanda. O dicho de forma más precisa, el precio es el mecanismo más eficiente para satisfacer la demanda de un bien o servicio (a ese precio), suponiéndose así implícitamente que también se está satisfaciendo la necesidad del mismo. Es decir, no existen necesidades reales, objetivas, de bienes y servicios, sino demandas, que son variables en función del precio. 

 

A propósito de la manifestación del 20A

La multitudinaria manifestación del pasado sábado 20 de abril celebrada en todas las islas se convoco bajo el lema “Canarias tiene un límite”. Ciertamente todo territorio –el planeta incluso– tiene límites. La pregunta es si en Canarias hemos superado ese límite. Por supuesto, los manifestantes consideran que sí; también yo estoy convencido de ello. Sin embargo, no son pocos los que lo niegan o, cuando no lo hacen explícitamente, reclaman que se aporten indicadores concretos, sustentados en argumentos y datos objetivos, que permitan verificar que, en efecto, se han superado esos supuestos límites. 

 

El derecho del propietario a dedicar su vivienda al uso turístico

El 22 de septiembre de 2020 el Tribunal de Justicia Europeo resolvió mediante sentencia diversas cuestiones prejudiciales planteadas por la Corte de Casación de Francia relativas a la aplicación de la Directiva 2006/123 (conocida como Directiva de Servicios) al arrendamiento a título oneroso, incluso no profesional, de un inmueble amueblado destinado a uso de vivienda que no constituye la residencia principal del arrendador, de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo a clientes de paso que no fijan en él su domicilio. Dicho de forma más sencilla, cómo se aplica la Directiva europea sobre las viviendas de uso turístico. 

 

El deber del propietario de poner en uso efectivo la vivienda

La Junta de Andalucía, mediante Decreto-Ley 6/2013 de 9 de abril, estableció por primera vez en el estado español (que yo sepa) que es parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico. Posteriormente, otras CCAA introdujeron preceptos similares en sus correspondientes normativas sobre vivienda: entre ellas, Navarra, mediante la Ley Foral 24/2013 y Canarias, mediante modificación en 2014 de la Ley 2/2003 de Vivienda.

Las competencias municipales en materia de urbanismo

Tradicionalmente, al menos desde la Ley del Suelo de 1956, se ha atribuido a los Ayuntamientos la competencia para ordenar la totalidad de sus términos municipales mediante los planes generales (1). Dado que la extensión completa del territorio español se encuentra dividido en municipios, teóricamente aquél quedaría ordenado urbanísticamente mediante la totalidad de los planes generales municipales (digo teóricamente porque un gran porcentaje de los municipios españoles nunca logró tener planeamiento general). Nótese que, al atribuir la competencia de ordenación física del territorio a los ayuntamientos, se está implícitamente asumiendo el término municipal como el ámbito territorial de la ordenación, aunque, desde luego, el término municipal no es en absoluto, por lo general, el ámbito territorial adecuado para la ordenación física. 

 

Hay que limitar la vivienda vacacional

Según el estudio “Distribución y concentración del alojamiento turístico en Canarias” presentado en enero de 2024 por el Observatorio Turístico de Canarias y elaborado a partir del análisis del registro oficial de viviendas vacacionales, a finales de 2023 Canarias contaba con 251.308 plazas en hoteles, 98.042 en apartamentos y 195.994 en vivienda vacacional, lo que da un total de 545.344 plazas alojativas. Es decir, el 34,63% de nuestra oferta alojativa se dispone en la actualidad en viviendas vacacionales, porcentaje que, sin duda, es sorprendentemente alto. 

La evolución cuantitativa de la oferta alojativa de Canarias en los últimos 15 años

El ISTAC aporta los datos de número de establecimientos turístico-alojativos, habitaciones y plazas por islas, municipios y zonas turísticas, desde 2009 hasta 2023, distinguiendo entre hoteleros y extrahoteleros. Aunque según qué tabla se consulte hay algunas diferencias, los datos mantienen suficiente aproximación. Si bien no se dice expresamente, parece claro que en esas tablas no se contabilizan las ubicadas en viviendas vacacionales (no sé si las de turismo rural cuentan o no pero, en todo caso, éstas tienen mucha menos relevancia cuantitativa). Es decir, podemos suponer que los datos son los referidos a la oferta alojativa “convencional”: hoteles y apartamentos. 

Reducir los tiempos administrativos. El silencio positivo

Según recoge la prensa, los empresarios canarios han reaccionado muy positivamente al reciente Decreto Ley 1/2024 de 19 de febrero de medidas urgentes en materia de vivienda, aplaudiendo especialmente que favorezca y simplifique la gestión administrativa. En tal sentido, el artículo 25 es el más relevante pues “declara la urgencia de cualesquiera trámites y procedimientos administrativos que sea preciso cumplimentar para ejecutar las actuaciones, lo que incluye, entre otros efectos, la reducción a la mitad de todos los plazos, sean de emisión de informes, autorizaciones o de resolución, entendiéndose favorables en el caso de que transcurran los plazos para su emisión, sin perjuicio, cuando sean aplicables, de las previsiones que establezca la legislación estatal”. 

 

Compatibilidad de uso residencial y uso turístico, ¿para contribuir a resolver el problema de la vivienda? (1)

El artículo 9 del Decreto Ley 1/2024 de 19 de febrero de medidas urgentes en materia de vivienda merece un examen atento, empezando por el análisis sintáctico. La primera frase reza textualmente lo siguiente: “En los suelos urbanizables ordenados, en los que existan una o varias parcelas sin edificar, en los que, conforme al planeamiento urbanístico municipal, se admita el uso mixto turístico y residencial o los declare compatibles, se podrán destinar en su totalidad a uso residencial, siempre que, al menos, un tercio de la edificabilidad se destine a la construcción de viviendas protegidas de promoción privada”. 

Vivienda de promoción pública en suelos con calificación dotacional

La primera de las medidas recogidas en el Decreto Ley 1/2024 de 19 de febrero (BOC nº 37 del martes 20 de febrero de 2024) tiene por finalidad incrementar la disponibilidad de suelo para vivienda protegida de promoción pública, estableciendo con carácter general que en los suelos calificados por el planeamiento urbanístico como sistema general municipal o sistema local o dotación será admisible el uso de vivienda protegida de promoción pública por efecto directo de esta norma sin necesidad de modificar o adaptar el planeamiento afectado (artículo 4.1). 

Vivienda vacacional y economía colaborativa

No tengo muy claro qué es la economía colaborativa, pero sé que es guay: rememora los aires libertarios de los sesenta, parece una vía alternativa al capitalismo depredador, una forma de producir, distribuir y consumir consciente de la crisis ambiental, más responsable y democrática. Economía colaborativa es (o era) compartir y hacerlo entre particulares. Por ejemplo, un grupo de vecinos de un pueblo del extrarradio que se pone de acuerdo para bajar a la ciudad cada día en el coche de uno de ellos, ahorrando gasolina y reduciendo la congestión de la carretera: todo son ventajas, privadas y públicas. Hay un solo inconveniente: esta práctica colaborativa no aporta nada al PIB sino que, por el contrario, contribuye a reducirlo, porque el PIB mide la producción para el mercado. Quizá podría considerarse que la economía colaborativa comprende el conjunto de actividades de producción, distribución y consumo que se desarrollan fuera del mercado, que no mueven dinero. 

Un intento para concretar el derecho a una vivienda digna

Reza el artículo 47 de la Constitución española: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho …”. Nótese que se ordena a los poderes públicos que hagan lo que haya de hacerse para que este derecho sea efectivo. Visto que no lo es, hay que concluir que los poderes públicos no han hecho lo que tendrían que haber hecho. La intención de este post es proponer medidas concretas que deberían llevar a cabo los poderes públicos para cumplir el mandato constitucional. 

El derecho a dedicar un apartamento turístico a vivienda

En 2015, a raíz de la aprobación inicial del Plan General de Ordenación (supletorio) de San Bartolomé de Tirajana, se constituyó la “Plataforma de Afectados por la Ley Turística”, formada por propietarios de apartamentos que se oponían a que les obligaran a poner sus inmuebles en explotación turística. En los 8 años de vida, esta asociación se ha mostrado bastante activa e imagino que alguna culpa tendrá en que hasta la fecha no se haya aprobado el plan municipal. 

Aumentar la oferta no contribuye a resolver el problema de la vivienda

Los medios canarios dan hoy amplia cobertura a unas declaraciones del Consejero de Obras Públicas, Movilidad y Vivienda en el que anuncia “medidas urgentes para hacer frente a la crisis habitacional” que serán aprobadas el próximo lunes mediante Decreto Ley. Gran parte de estas medidas están encaminadas a aumentar la oferta de viviendas, de lo que cabe deducir que el Gobierno cree firmemente en el mantra neoliberal de que el mercado funciona según las reglas de los manuales y, por tanto, se hay más oferta de viviendas bajará el precio de éstas. Sin embargo, esto no es así. 

 

La vivienda vacía (1)

Cuando se discute sobre el problema de la vivienda –que podría sintetizarse en la extrema dificultad de gran parte de la población española de acceder a la misma– parece haber consenso en que la solución pasa por una mayor actividad de los poderes públicos en la construcción de “viviendas sociales”. Se trata, en todo caso, de un consenso muy general, que no alcanza a todas sus consecuencias prácticas y, muy en particular, a aquéllas que afectarían al “libre desenvolvimiento del mercado”. Por eso, en un ejercicio de ambigüedad que elude compromisos concretos, el programa del PP para las pasadas elecciones generales habla de “explorar soluciones” para construir viviendas a precios más asequibles sin decir quién pretende que las construya (hay que suponer que el sector privado). VOX, en cambio, si prometió impulsar la construcción de viviendas sociales públicas, si bien no es nada proclive a que exista un parque público ya que insiste en que deben pasar a ser propiedad de los adjudicatarios. 

 

Necesidad de revisar y redefinir los límites de la ordenación urbanística (1)

Desde mucho antes de que pueda hablarse de urbanismo tal como hoy lo entendemos correspondía a los gobiernos locales intervenir sobre los usos y actividades de las poblaciones, estableciendo limitaciones a las actividades constructivas privadas; era lo que, hasta hace poco, se dio en llamar policía urbana. Cuando hacia mediados del siglo XIX se inician las actuaciones de reforma interior y de ensanche –dando origen al urbanismo moderno–, las nuevas competencias urbanísticas del planeamiento y de la gestión pasaron a radicar en los Ayuntamientos por la propia inercia histórica, pese a intermitentes disputas entre éstos y el gobierno central. Así, al menos desde la Ley municipal de 1870 se atribuye a los Ayuntamientos la competencia en “apertura y alineación de calles y plazas y de toda clase de vías de comunicación”, texto que se mantuvo prácticamente inalterable en las posteriores normas reguladoras de las entidades locales: Estatuto municipal de 1924 (Dictadura de Primo de Rivera), Ley municipal de 1935 (II República) y Ley de Bases de Régimen Local de 1945 con sus posteriores modificaciones (Franquismo). 

 

El régimen de fuera de ordenación. La normativa estatal (1)

El término “fuera de ordenación” aparece en el artículo 48 de la Ley del Suelo de 1956, cuya redacción se mantuvo idéntica en el Texto Refundido de 1976 (artículo 60). También se conservó la misma redacción en el Texto Refundido de 1992 (artículo 137) pero este artículo fue derogado mediante la sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, no por su contenido sino debido a la atribución de norma supletoria. Consiguientemente, el artículo 60 TR-76 sigue vigente, si bien con carácter subsidiario (me referiré a esto más adelante). Tres son los aspectos que me interesa resaltar de esa primera regulación:

El patrimonio arqueológico "desconocido" (2)

Como ya señalé en el post anterior, el conocimiento gradual del patrimonio arqueológico canario y su consiguiente integración en el patrimonio cultural, requeriría de una actividad arqueológica sistemática y constante, con una intensidad desde luego bastante superior a la que se lleva a cabo en el Archipiélago. El riesgo es que actuaciones que suponen remoción del terreno y alteración del subsuelo destruyan bienes no conocidos hasta ese momento. La LPCC dedica el artículo 94 a los hallazgos casuales, desarrollando una regulación, a mi juicio, suficientemente correcta y detallada. Sin embargo, puede ocurrir que una actuación de remoción de terrenos destruya restos arqueológicos, bien inadvertidamente o con mala fe (en este caso se trataría de un delito), con el resultado, en los más de los casos, no solo de la desaparición de un bien que habría debido conservarse sino incluso que la existencia del mismo seguiría siendo ignorada, con el daño añadido que ello implica para el conocimiento de nuestra historia.

El patrimonio arqueológico "desconocido" (1)

El patrimonio cultural inmueble arqueológico, a diferencia de las otras categorías en que la Ley 11/2019, de 25 de abril, de Patrimonio Cultural de Canarias (LPCC) clasifica el patrimonio cultural inmueble presenta una nota distintiva que resulta muy relevante en cuanto a la discusión del post anterior sobre la exigencia de la declaración o catalogación para entender que un bien forma parte del patrimonio cultural. Me refiero, claro, a que no se conocen todos los lugares donde existen bienes muebles o inmuebles pertenecientes a las poblaciones aborígenes de Canarias. Así, mientras la no declaración o catalogación de, por ejemplo, una edificación (y, por tanto, la no inclusión de la misma en el patrimonio cultural canario) es debido siempre a que se considera que no tiene los valores suficientes para ello o a negligencia de la administración competente, que un lugar donde haya restos relevantes de la cultura aborigen no esté declarado como zona arqueológica puede deberse simplemente a que no ha sido descubierto (o no es suficientemente conocido).

Patrimonio cultural inmueble

¿Qué es el patrimonio cultural? Para la UNESCO es la herencia cultural del pasado que se mantiene en la actualidad y que debe transmitirse a las generaciones futuras. En el Manual metodológico de indicadores de cultura para el desarrollo de la UNESCO (2014), se aporta una definición más específica de lo que, en términos de la legislación canaria, consistiría el patrimonio cultural material inmueble, que divide en tres categorías: monumentos, conjuntos y lugares. En todos los casos, se trata de inmuebles (mayoritariamente construcciones o elementos arqueológicos) que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia. 

 

Necesidad de motivar las prohibiciones y limitaciones de los usos pormenorizados en el planeamiento urbanístico

A través de la Directiva 2006/123/CE (transpuesta al Derecho español mediante la Ley 17/2009) se estableció que solo podía supeditarse el ejercicio de una actividad de servicios a un régimen de autorización cuando se verificaran tres condiciones: (1) que no se genera discriminación para el prestador, (2) que hay una necesidad imperiosa de interés general para establecerlo y (3) que el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva. La Ley 17/2009 deja claro, además, que los prestadores podrán establecerse libremente en el territorio español para ejercer una actividad de servicios sin más limitaciones que las establecidas de acuerdo con lo previsto en la Ley. 

Una interpretación de las actuaciones de dotación que lleva al absurdo

Como es sabido, el sistema del derecho urbanístico español está estrechamente vinculado al régimen jurídico del suelo. De hecho, como expresamente establece el artículo 26 de la Ley del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) siguiendo la doctrina constante de nuestro marco jurídico, el contenido del derecho de propiedad del suelo se concreta a través de la clasificación, categorización y calificación urbanística de los correspondientes terrenos. Dicho de otra forma, cuando un plan clasifica (y categoriza y califica) un terreno está asignando a su propietario un régimen específico de derechos y deberes. 

La modificación del planeamiento como consecuencia de la aprobación por el Gobierno de Canarias de un proyecto para el suministro de energía eléctrica

La Ley 11/1997 de regulación del sector eléctrico de Canarias, establece en su artículo 6bis (introducido en 2005 y modificado varias veces) que el Gobierno de Canarias puede decidir la ejecución de un proyecto para el suministro de energía eléctrica respecto del cual el Cabildo o el Ayuntamiento haya informado que es disconforme con el planeamiento. En tal caso, ordenará a la administración competente (según la disconformidad sea con el planeamiento municipal o con el insular) que proceda a adaptarlo para que la obra a ejecutar resulte conforme con el mismo. El procedimiento de este artículo 6 bis se viene usando de forma sistemática por el Gobierno y consiguientemente se acumulan varias órdenes de modificación del planeamiento (en el caso del Cabildo de Tenerife, del Plan Insular de Ordenación) que nunca se han realizado. 

La duración de la evaluación ambiental estratégica simplificada

Como ya expuse en el anterior post, el procedimiento simplificado de la evaluación ambiental estratégica (EAE) de los planes fue creado por el legislador español para dilucidar si los instrumentos de ordenación para los que la Directiva europea no exigía evaluación ambiental tenían o no efectos significativos sobre el medio ambiente (y en caso afirmativo someterlos al procedimiento ordinario). La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) preveía que este procedimiento debía ser suficientemente ágil, estableciendo un plazo de tres meses contados desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos que la deben acompañar para que el órgano ambiental adoptara la pertinente decisión mediante la emisión del informe ambiental estratégico (artículo 31 LE). Este artículo, sin embargo, no tiene carácter básico, lo que permitía a las Comunidades Autónomas modificar el plazo. El artículo 116.1 del Reglamento de Planeamiento de Canarias lo fija en cuatro meses desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos preceptivos. Ahora bien, ¿se viene cumpliendo este plazo máximo en Canarias? 

 

¿Deben todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística someterse a evaluación ambiental estratégica?

Como es sabido, la evaluación ambiental estratégica (EAE) surge con la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. En su artículo 3.2º se dice que se evaluarán ambientalmente los planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Es decir, a senso contrario, para el legislador europeo no requerirían EAE aquellos planes que carezcan de efectos significativos sobre el medio ambiente. Ahora bien, en el artículo 3.2 de la Directiva se establece que se llevará a cabo la evaluación ambiental de todos los planes que se elaboren con respecto a la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE. Es decir, la Directiva asume que todos los planes territoriales y urbanísticos que establezcan el marco para la autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto (en la terminología de la legislación española) pueden, en principio, tener efectos significativos sobre el medio ambiente. No obstante, la Directiva encomienda a los Estados miembros que decidan si excluyen de la EAE los planes que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y las modificaciones menores de los planes anteriores. El criterio que habían de respetar las legislaciones estatales para excluir planes de la EAE había de ser siempre que éstos no tuvieran efectos significativos sobre el medio ambiente. En tal sentido, la jurisprudencia europea (STJUE de 10 de septiembre de 2015) ha declarado que la exclusión de un plan de la EAE debe obedecer a un examen sobre la base de elementos objetivos que permita concluir que su contenido no supone efectos significativos sobre el medio ambiente. 

Alcance de la declaración de interés insular

Recientemente, el Pleno del Cabildo de Tenerife ha acordado declarar el interés insular del complejo cultural y audiovisual Imagine Green Studios (IGS), de iniciativa privada. La declaración de interés insular —tal como establece el artículo 128 c) LSENPC— es requisito “para continuar la tramitación, pero sin condicionar la resolución final que se adopte”. Así, el Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC) distingue dos fases en la tramitación de los Proyectos de Interés Insular (PII) de iniciativa privada: la de admisión, que culmina con la declaración del interés insular; y la de instrucción. Cabría interpretar que, presentada una iniciativa privada de PII, durante la fase de admisión, el Cabildo se limita a verificar si la documentación cumple los requisitos de contenido y forma exigidos por la Ley y, sobre todo, si la misma presenta interés insular. Verificados ambos extremos y producida la declaración por el Pleno, es cuando, en la fase de instrucción se llevan a cabo todos los actos necesarios para llegar a la resolución del expediente (artículo 75 LPAC); es decir, para aprobar definitivamente (o no) el Proyecto de Interés Insular. 

Un ejemplo sobre la actuación de los funcionarios en materia de ordenación territorial

Uno de los objetivos de la vigente Ley del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) es el propiciar la generación de rentas adicionales a la actividad de los profesionales del sector agrario, admitiendo la implantación de los que denomina “usos complementarios” en las fincas en cultivo. Entre estos usos, la Ley contempla los turísticos alojativos, siempre en edificaciones preexistentes y con unos máximos de superficie edificada (250 m2c) y capacidad (6 camas o 3 unidades alojativas). Ahora bien, ese mismo artículo señala que “corresponde al planeamiento insular su admisión y regulación”, lo que se ha interpretado –al menos en el Cabildo de Tenerife– que, como el Plan Insular no contempla ninguna regulación al respecto, no cabe de momento autorizar ninguna iniciativa que, promovida por un agricultor profesional con la finca en explotación agraria, consista en reformar una edificación preexistente para destinarla al alojamiento turístico. Esa interpretación restrictiva parece quedar avalada con lo que al respecto dice el Preámbulo de la Ley: “… serán los planes insulares de ordenación los que los puedan contemplar o no y, en su caso, concretar en qué ámbitos territoriales …”. 

 

La ordenación territorial y urbanística y los funcionarios públicos

La ordenación del territorio y el urbanismo son, como es bien sabido, funciones públicas. Es decir, ordenar el territorio (en sus diversas escalas y ámbitos) corresponde a las distintas esferas de la Administración Pública. Consiguientemente, la elaboración, tramitación y aprobación de los instrumentos mediante los cuales se ejerce la actividad de ordenación del territorio corresponde, en principio, a la Administración Pública, sin perjuicio de que la redacción de aquéllos pueda delegarse en profesionales externos, pero siempre bajo la dirección pública. Estas afirmaciones elementales estaban explícitamente establecidas en la anterior legislación urbanística canaria (artículos 2 a 7 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de los Espacios Naturales de Canarias) y aunque con menos desarrollo e insistencia, siguen recogidas en la vigente Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC). No podía ser de otra manera porque se trata de un principio básico y originario del ordenamiento jurídico español. 

¿Pueden los Proyectos de Interés Insular reclasificar suelo?

En un informe jurídico que he leído recientemente se sostiene que un Proyecto de Interés Insular (PII) no puede reclasificar suelo; es decir, no puede cambiar la clasificación de suelo rústico de su ámbito de actuación (y ordenación) para pasarla a suelo urbanizable. El principal argumento del autor es que la Ley no habilita al PII a reclasificar suelo porque no es necesario para su finalidad, que es la inmediata ejecución del objeto que define. Añade que dicha ejecución conlleva, evidentemente, una transformación física del suelo y uno de los efectos de la aprobación del PII es que el planeamiento municipal recoja sus determinaciones.

Estado de bienestar y vivienda

En España, según datos del Ministerio de Educación y Formación Profesional, en el curso 2021-2022 hubo 8.252.826 alumnos matriculados en centros de enseñanzas de régimen general (no universitarios). De este total, el 67% lo estaban en centros públicos, el 24,8% en centros concertados, y el restante 8,2% en centros privados. En el ámbito de la salud, según el Catálogo Nacional de Hospitales actualizado a 31 de diciembre de 2021, en España hay 832 hospitales con 158.567 camas. De este total, el 67,83% están en hospitales públicos, el 29,44% en privados y el restante 2,73% en otro tipo de centros (mutuas, organizaciones no gubernamentales). Estos datos de la distribución de la oferta de dos servicios básicos para el bienestar y la atención a la ciudadanía, me parecen relevantes para reflexionar sobre el llamado Estado del Bienestar. Este concepto significa, en síntesis, que el Estado (lo público) garantiza a los ciudadanos la prestación de servicios que se entienden básicos en nuestra sociedad. Eso no quiere decir que el sector privado no pueda también facilitarlos, pero siempre que cualquier ciudadano que no pueda acceder a esos servicios privados tenga asegurada la satisfacción de sus necesidades. 

Dreamland o la urbanización del suelo rústico canario (II)

Si el Dreamland (o cualquier otro proyecto de interés insular) es una actuación de nueva urbanización, los terrenos sobre los que se ejecuta han de pasar a ser suelo urbanizable. Esta es, para mí, una conclusión incuestionable que deriva de varios argumentos.

 

 

Dreamland o la urbanización del suelo rústico canario (I)

El pasado 17 de diciembre, en un pleno tumultuoso que se decidió por el voto de calidad del presidente, el Cabildo de Fuerteventura declaró el interés insular del proyecto Dreamland Studios. Esta declaración es simplemente un requisito previo en la tramitación administrativa de todo Proyecto de Interés Insular (PII); no viene a expresar sino que la Corporación admite a trámite la iniciativa para, a partir de aquí, iniciar propiamente la instrucción del expediente; de hecho, la Ley deja claro que la declaración del interés insular no condiciona ni prejuzga la decisión final. Pese a ello, es evidente que este acto declarativo del Pleno del Cabildo adquiere mucha relevancia, al menos de cara a la ciudadanía, tal como ha podido comprobarse con este caso en Fuerteventura.

La legitimación de la ampliación del matadero insular de Tenerife mediante una modificación del PIOT: ¿menor o sustancial?

El matadero insular de Tenerife fue calificado como sistema general insular por el Plan Territorial Especial de Ordenación de la actividad ganadera (PTEOAG), aprobado definitivamente por el Pleno del Cabildo el 19 de julio de 2006 (BOC de 4 de junio de 2007). El PTEOAG calificaba el recinto de sistema general dentro del sector urbanizable Guamasa 3 del Plan General de La Laguna (aprobado definitivamente en octubre de 2004). Dicho sector urbanizable –que, además, era calificado por el PTEOAG como polígono agropecuario insular- fue ordenado pormenorizadamente por un plan parcial municipal, aprobado definitivamente el 26 de diciembre de 2005; sin embargo, a la fecha, no se ha llevado a cabo la ejecución urbanizadora. En la imagen adjunta se recoge, a la izquierda, la ubicación del sector (por encima del aeropuerto de Los Rodeos) y a la derecha la ordenación urbanística del plan parcial; el recinto del sistema general vigente del matadero está delimitado en rojo en ambas.

 

 

 

Diferencias procedimentales entre la modificación sustancial y la modificación menor (aplicadas al Plan Insular)

La diferencia fundamental, en la práctica, entre una modificación sustancial y una menor radica en los procedimientos de tramitación: significativamente más largo y complejo el de la modificación sustancial. Ateniéndome a lo regulado tanto en la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) como en el Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC), paso a continuación a esquematizar los trámites y plazos (legales y previsibles) de ambos procedimientos. A estos efectos, el RPC distingue dos tramitaciones según el instrumento de planeamiento haya o no de someterse a evaluación ambiental estratégica (EAE) ordinaria. Nótese que la elección del procedimiento, en el caso de una modificación, no depende de que sea sustancial o menor, sino del tipo de EAE que le corresponda. Por regla general, las modificaciones sustanciales van por el ordinario y las menores por el simplificado (artículo 106.3 RPC); no obstante, no siempre es así ya que la procedencia de uno u otro procedimiento viene establecida con bastante precisión por la LEA, al margen del carácter de la modificación, que deriva de la normativa autonómica. Así, podría haber modificaciones sustanciales que admitieran EAE simplificada (poco probable) y también menores que hubieran de someterse a EAE ordinaria (no tan infrecuente). Hecha esta advertencia, supondré en lo que sigue que la tramitación de las modificaciones sustanciales sigue el procedimiento regulado en el capítulo IV del Título I del RPC y las menores no.